A “jabuticaba” das emendas parlamentares: quando a exceção vira regra no orçamento público brasileiro

No vocabulário político brasileiro, poucas expressões são tão reveladoras quanto a chamada “jabuticaba institucional”. 

A jabuticaba é uma fruta nativa do Brasil, rara ou inexistente em outros países. No debate público, a metáfora passou a designar institutos jurídicos ou práticas políticas quase exclusivas do país, difíceis de explicar à luz das democracias consolidadas — e, muitas vezes, de gosto duvidoso.

Ocorre que as emendas parlamentares, sobretudo na forma como operam atualmente, enquadram-se com precisão nessa definição. São uma jabuticaba azeda: típicas do Brasil, formalmente aceitas, mas institucionalmente disfuncionais.

O que significa chamar algo de “jabuticaba”?

Quando juristas e cientistas políticos usam essa metáfora, não se trata de folclore retórico. Chamar um instituto de “jabuticaba” significa dizer que:

• Ele não encontra paralelo relevante em outros países democráticos;

• É resultado de arranjos históricos locais, não de boas práticas internacionais;

• Sobrevive mais por conveniência política do que por racionalidade institucional;

• E costuma gerar distorções éticas, administrativas ou jurídicas.

Nem toda jabuticaba é ruim. Algumas são apenas exóticas. Outras, no entanto, são azedas: difíceis de justificar e fáceis de criticar quando comparadas a sistemas mais maduros.

A jabuticaba orçamentária brasileira

O Brasil desenvolveu um modelo singular em que parlamentares não apenas aprovam o orçamento, mas indicam diretamente onde e com quem o dinheiro público será gasto, por meio de emendas individuais, de bancada e de relator.

Essa prática rompe com uma lógica básica do Estado moderno: quem legisla e fiscaliza não deve executar políticas públicas. Ainda assim, ela se expandiu, ganhou status constitucional e tornou-se impositiva, reduzindo a margem de planejamento técnico do Executivo.

O resultado é um orçamento fragmentado, personalizado e politizado — uma jabuticaba difícil de explicar a qualquer observador estrangeiro.

Comparação internacional: por que essa jabuticaba é estranha

Em democracias consolidadas, o contraste é evidente.

Nos Estados Unidos, após escândalos envolvendo os earmarks, o Congresso restringiu severamente a indicação direta de projetos. Mesmo quando existem exceções, a execução é rigidamente técnica e auditável.

Na Alemanha, o Parlamento define prioridades macroeconômicas, mas não escolhe beneficiários específicos nem interfere na execução administrativa.

No Reino Unido, deputados não “levam obras” para suas bases eleitorais por meio do orçamento. O capital político vem da atuação legislativa e da fiscalização, não da distribuição de recursos.

Em resumo: o parlamentar não executa orçamento. O Brasil, ao insistir nesse modelo, isola-se institucionalmente.

Da jabuticaba doce à jabuticaba azeda

O argumento de que emendas aproximam o parlamentar de sua base eleitoral é frequentemente apresentado como justificativa democrática. Mas essa suposta “doçura” logo se revela ilusória.

Na prática, o sistema:

• Premia influência política, não necessidade social;

• Estimula intermediários frágeis ou artificiais, como ONGs de fachada;

• Cria incentivos para corrupção sofisticada;

• Transforma o orçamento em instrumento eleitoral permanente.

A jabuticaba, nesse ponto, perde o sabor e azeda.

O Direito Administrativo diante da jabuticaba

Sob a ótica jurídica, o modelo tensiona princípios constitucionais fundamentais:

• Impessoalidade, ao permitir escolhas personalizadas;

• Moralidade, ao confundir interesse público e interesse político;

• Eficiência, ao pulverizar recursos sem planejamento;

• Publicidade, ao dificultar a rastreabilidade dos repasses.

Ainda que formalmente legal, o instituto passa a ser materialmente incompatível com a racionalidade constitucional.

Uma ruptura necessária

Nenhuma democracia amadurece sem revisar suas próprias jabuticabas. O Brasil precisa decidir se continuará defendendo exceções institucionais apenas porque são tradicionais, ou se adotará práticas mais alinhadas com a ética pública e o Direito Comparado.

Isso implica:

• Extinguir ou reduzir drasticamente emendas parlamentares individuais;

• Proibir a indicação direta de beneficiários;

• Reforçar o papel do Legislativo como fiscalizador, não executor;

• Revalorizar o planejamento técnico do orçamento.

Conclusão

A metáfora da jabuticaba não é um insulto à identidade nacional, mas um convite à autocrítica. Algumas singularidades merecem ser celebradas; outras, revistas.

As emendas parlamentares, como estruturadas hoje, são uma jabuticaba azeda do sistema constitucional brasileiro. Reconhecer isso é o primeiro passo para um orçamento público mais ético, eficiente e verdadeiramente republicano.

📌 Nota sobre PECs Recentes e a Reforma Institucional do Orçamento

O debate sobre o modelo político‑institucional brasileiro ganha relevância à medida que o Congresso analisa diversas Propostas de Emenda à Constituição (PECs) que podem alterar o funcionamento do Legislativo, a administração pública e o orçamento federal. Esses debates se conectam diretamente à crítica às chamadas jabuticabas institucionais, como as emendas parlamentares individuais, cujo caráter personalizado e politizado desafia princípios de impessoalidade, eficiência e moralidade.

Entre as PECs de maior impacto atualmente, destacam-se:

• PEC 38/2025 – Reforma Administrativa
  Propõe alterações no regime jurídico dos servidores públicos e na estrutura da administração federal, com objetivos declarados de profissionalização, governança e transformação digital. Até janeiro de 2026, a PEC está em tramitação na Câmara dos Deputados, aguardando despacho para análise em comissões, após ter sido protocolada em outubro de 2025. A proposta enfrenta resistência de sindicatos e parlamentares que retiraram assinaturas de apoio. (congressonacional.leg.br)

• PEC 43/2025 – Processo Legislativo e Participação Popular
  Altera o artigo 61 da Constituição para aprimorar mecanismos de apreciação de projetos de lei, incluindo iniciativa popular. Protocolada no Senado em novembro de 2025, aguarda despacho para avançar em comissões. (www25.senado.leg.br)

• PEC da Blindagem Parlamentar
  Busca restringir a ação judicial contra parlamentares sem aval do Congresso. A PEC foi aprovada em primeiro turno na Câmara, mas ainda precisa tramitar em plenário e no Senado. A proposta é alvo de críticas por potenciais impactos na responsabilização de parlamentares no uso de emendas e recursos públicos. (agenciabrasil.ebc.com.br)

• PEC 18/2025 – Segurança Pública
  Tem o objetivo de fortalecer o Sistema Único de Segurança Pública. Já foi aprovada na CCJ da Câmara, mas ainda depende de votação em plenário da Câmara e do Senado. Embora tangencie menos diretamente o orçamento, demonstra a busca do Congresso por redefinir papéis constitucionais e competências administrativas.

• PEC 66/2023 – Precatórios
  Já promulgada em setembro de 2025, altera regras sobre pagamento de precatórios e integra o planejamento orçamentário federal, mostrando como ajustes constitucionais podem impactar diretamente fluxos financeiros do Estado. (agenciabrasil.ebc.com.br)

🔹 Reflexão institucional

Essas propostas revelam o momento de intenso debate sobre modernização institucional no Brasil. Algumas PECs buscam aumentar eficiência e transparência, enquanto outras podem reforçar privilégios corporativos ou reduzir mecanismos de controle. Em meio a isso, a metáfora da jabuticaba institucional mantém-se relevante: práticas como as emendas parlamentares personalizadas, embora legais, continuam desalinhadas com padrões internacionais de racionalidade orçamentária e fiscalização.

Reconhecer essas tensões é essencial para que o país avance rumo a um orçamento mais ético, eficiente e republicano, em que o legislativo exerça seu papel de fiscalização e definição de políticas, sem se transformar em executor direto de recursos públicos.