Entre o veto e o vazio: a crise silenciosa da governança global e os limites da crítica à ONU

A recente declaração de Luiz Inácio Lula da Silva, proferida em Bogotá, no dia 21 de março, ao afirmar que o Conselho de Segurança das Nações Unidas “faz as guerras em vez de evitá-las”, recoloca no centro do debate uma inquietação antiga: afinal, a ONU ainda cumpre a função para a qual foi criada?

A resposta exige cautela. Não se trata de negar a crise — ela é evidente —, mas de compreendê-la em seus termos reais. O risco, aqui, não é o erro factual, mas a simplificação analítica.

1. O Conselho não faz guerras — mas tampouco as impede

O Conselho de Segurança das Nações Unidas não possui forças armadas próprias, nem iniciativa autônoma para desencadear conflitos. Seu papel jurídico, definido pela Carta da ONU, é autorizar — ou não — o uso da força em situações excepcionais.

A crítica mais precisa, portanto, não é a de que o Conselho “faz guerras”, mas a de que frequentemente não consegue impedi-las.

E isso não decorre de falha acidental. É resultado direto de sua arquitetura institucional: o poder de veto dos cinco membros permanentes.

2. O veto como condição de existência — e de limitação

O veto não é um desvio do sistema. É sua engrenagem central.

Sem ele, dificilmente as grandes potências aceitariam submeter-se a decisões potencialmente contrárias a seus interesses estratégicos. Com ele, permanecem dentro da ordem multilateral — ainda que ao custo de restringir sua efetividade.

Esse arranjo produz um paradoxo estrutural: o mecanismo que evita o colapso da ONU é o mesmo que restringe sua capacidade de agir.

Não por acaso, os conflitos mais sensíveis — como aqueles envolvendo Estados Unidos, Rússia e China — tendem a escapar da capacidade decisória do Conselho.

Desde o fim da Guerra Fria, o uso do veto não desapareceu — apenas se reconfigurou. Nos últimos anos, ele tem sido mobilizado de forma recorrente em crises centrais do sistema internacional. A Rússia vetou, em diferentes momentos, resoluções relacionadas à guerra na Ucrânia, enquanto os Estados Unidos bloquearam propostas envolvendo o conflito em Gaza. 

O resultado não é apenas a ausência de decisão, mas a cristalização de impasses que expõem os limites operacionais do Conselho justamente nos temas mais sensíveis.

3. A Assembleia Geral e a ilusão decisória

Diante da paralisia do Conselho, frequentemente se volta o olhar para a Assembleia Geral das Nações Unidas.

Ali, de fato, a maioria dos Estados se manifesta — inclusive sobre temas como o conflito no Oriente Médio. Mas há um limite jurídico incontornável: suas resoluções são, em regra, recomendatórias.

O resultado é uma dissociação crescente entre:

• a legitimidade normativa (o que a maioria decide)
• e a efetividade prática (o que efetivamente ocorre)

Produz-se, assim, uma forma de consenso sem consequência.

Mesmo diante dessas limitações, há mecanismos de mitigação institucional. A Resolução 377 A, conhecida como Uniting for Peace, permite à Assembleia Geral deliberar em situações de paralisia do Conselho de Segurança. 

Ainda assim, suas decisões permanecem no campo recomendatório, reforçando legitimidade política, mas sem alterar substancialmente a capacidade de execução no plano internacional.

4. O fenômeno contemporâneo: a governança fora da ONU

O dado mais relevante do cenário atual talvez não seja a paralisia interna da ONU, mas o que ocorre fora dela.

Diante das limitações do sistema, Estados passaram a operar por meio de:

• coalizões ad hoc
• arranjos regionais
• iniciativas diplomáticas paralelas

Durante o governo de Donald Trump, esse movimento ganhou contornos mais explícitos, com a adoção de estratégias abertamente unilaterais no tratamento de temas do Oriente Médio, inclusive propostas alternativas de gestão para a Faixa de Gaza.

Não se trata da substituição formal da ONU, mas de algo talvez mais significativo: sua progressiva marginalização nos temas mais sensíveis.

5. Reforma do Conselho: solução ou agravamento?

A ampliação do Conselho de Segurança — com a inclusão de países como Brasil, Índia, Alemanha, Japão e África do Sul — é frequentemente apresentada como solução para a crise de legitimidade.

Mas essa proposta carrega um dilema:

• com veto: aumenta-se a representatividade, mas amplia-se o risco de paralisia
• sem veto: preserva-se alguma funcionalidade, mas institucionaliza-se uma hierarquia entre permanentes

Nenhuma das alternativas resolve o problema de fundo: a divergência estrutural entre interesses das grandes potências.

A dificuldade de reforma, contudo, não se limita ao desenho institucional. Há resistências políticas concretas. 

O chamado G4 — formado por Brasil, Índia, Alemanha e Japão — defende a ampliação do Conselho com novos membros permanentes. Em oposição, o grupo conhecido como “Uniting for Consensus”, ou Coffee Club, liderado por países como Itália, Paquistão, Argentina e México, rejeita essa proposta e sustenta que a ampliação deveria ocorrer apenas entre membros não permanentes. 

Esse impasse revela que a reforma do Conselho não enfrenta apenas a resistência das potências atuais, mas também rivalidades regionais que dificultam qualquer consenso.

6. A crítica de Lula: entre o diagnóstico e a retórica

A fala presidencial, nesse contexto, tem mérito ao expor a contradição do sistema internacional. Mas incorre em simplificação ao atribuir ao Conselho uma agência que ele juridicamente não possui.

Mais do que um órgão que “faz guerras”, o Conselho revela-se, hoje, como um espaço onde a impossibilidade de consenso impede a ação coletiva.

A crítica, portanto, é parcialmente correta no diagnóstico — mas imprecisa na formulação.

Essa perda de centralidade na esfera da segurança internacional, contudo, não se projeta de forma uniforme sobre todo o sistema das Nações Unidas. 

Em áreas como assistência humanitária, a organização permanece insubstituível. Agências como o UNICEF, o Programa Mundial de Alimentos e o ACNUR continuam a desempenhar papel central na resposta a crises humanitárias, deslocamentos forçados e insegurança alimentar. Trata-se de um contraste relevante: enquanto a ONU encontra limites na contenção de conflitos entre Estados, mantém elevada capacidade de atuação na mitigação de seus efeitos sobre populações vulneráveis.

7. Conclusão: entre a irrelevância e a indispensabilidade

A ONU vive uma crise silenciosa. Não de existência, mas de centralidade.

Ela permanece indispensável como:

• fórum de legitimidade
• espaço diplomático
• estrutura humanitária

Mas se torna cada vez menos determinante justamente onde mais importa: na contenção de conflitos entre grandes potências.

O cenário que emerge não é o de um colapso institucional, mas o de uma transformação mais sutil — e talvez mais preocupante: um mundo em que a legalidade internacional subsiste, embora a capacidade de moldar a realidade se desloque progressivamente para fora dela.

Nesse contexto, o desafio não é apenas reformar a ONU, mas enfrentar uma questão mais profunda: como construir governança global eficaz em um sistema internacional que já não compartilha consensos mínimos sobre poder, ordem e legitimidade?

Diante desse cenário, resta a pergunta: que papel o Brasil está disposto a assumir na reorganização da ordem internacional?

Em um sistema que já não responde como antes, será o Brasil apenas observador ou protagonista na redefinição da governança global?

O veto popular deveria ser instituído no Brasil assim como precisamos aperfeiçoar a democracia participativa!

Não faz tanto tempo, tramitaram no Senado Federal duas proposta de emenda à Constituição pretendendo instituir novos mecanismos de democracia participativa semidireta. Tratava-se do veto popular a projetos aprovados pelos parlamentares e o recall (ou o direito de revogação) em que este possibilitaria aos eleitores a revogação de mandato eletivo de políticos. 

No entanto, a primeira PEC de n.º 80/2003 acabou sendo arquivada ao final da 54ª Legislatura, mais precisamente em 26/12/2014. E, por sua vez, a PEC n.º 21/2015, cessou a sua tramitação em 21/12/2022.

A meu ver, foi um erro o legislador ter juntado na mesma proposta sobre o veto popular o polêmico recall, algo capaz de por em chamas a nossa República. Inclusive porque a PEC n.º 21/2015 acabou suscitando discussões sobre como seria a revogação do mandato do Presidente da República a ponto de uma senadora do Amazonas, a Vanessa Grazziotin, haver proposto uma emenda, defendendo acrescentar à Carta Magna o artigo 86-A para cuidar especificamente da questão.

Outrossim, os autores de ambas as propostas erraram por não terem esclarecido no que consistiria o instituto do veto popular de modo que a normatização se tornou insuficiente, como bem chegou a observar o relator da CCJ, senador Antonio Anastasia, sem maiores aprofundamentos sobre o tema já que o recall despertou mais atenção e precaução, sem que os senadores membros da comissão o tivessem descartado.

Como se sabe, além da escolha de representantes por meio do voto, estão previstos atualmente no artigo 14 da Constituição Federal como meios de participação no processo político o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular. No entanto, o constituinte originário fez a sua escolha por não acolher na época o veto popular, apesar de algumas vozes, como o saudoso deputado João Amazonas (1912 — 2002), terem defendido o instrumento como uma forma democrática em que o povo exerce o seu poder sobre as casas legislativas.

Ora, com base nos esclarecedores ensinamentos sobre Teoria Geral do Estado do eminente professor da USP, Dalmo de Abreu Dallari, pode-se dizer que o veto popular seria a oportunidade que os eleitores têm, após à aprovação de um projeto legislativo, durante um determinado período de tempo, de requerer que a matéria seja submetida a uma consulta popular. Ou seja, a lei não entra em vigor antes de decorrido tal prazo e, desde que haja a solicitação de um certo número de cidadãos, a proposição permanecerá suspensa até o próximo pleito quando então o colégio eleitoral decidirá se a norma aprovada pelo legislador entrará em vigor ou não.

Certamente deve ser dado ao povo o poder de fiscalização das leis e não somente ter a possibilidade de propor projetos legislativos, o qual, diga-se de passagem, é bem restrito e dificultoso. Assim sendo, podemos dizer que o veto popular traduz-se na possibilidade de que uma parcela representativa de eleitores obrigue a realização de um futuro referendo, caso não estejam de acordo com a futura norma. Tanto é que doutrinadores norte-americanos o chamam de mandatory referendum. 

É lógico que, se o Brasil adotar o veto popular, a prerrogativa do Chefe do Executivo em vetar os projetos de lei deixará de ser exclusiva. Com isso, fica evidente que o modelo de processo legislativo estabelecido na Constituição Federal ficará alterado.

Todavia, pelo menos a nível nacional (e também no âmbito dos entes estaduais de dimensão territorial extensa), a tão desejada cidadania ativa só poderá de fato fluir se forem utilizados recursos tecnológicos para a captação e a transmissão das opiniões, sendo certo que a manifestação em favor do veto popular precisará ser até mais representativa do que na iniciativa. Atualmente, para o cidadão apresentar um projeto de lei, a Constituição Federal exige a assinatura de um por cento dos eleitores, distribuídos por pelo menos cinco estados da Federação sendo que, em cada um deles, é preciso, no mínimo, três décimos dos eleitores. 

Acredito que haveria muito mais projetos de iniciativa popular caso houvesse uma maneira mais facilitada para qualquer interessado coletar as manifestações de apoio, o que poderia ser feito por meio do próprio portal oficial da respectiva Casa Legislativa. Só que para isso seria necessário o cidadão ativar um cadastro válido no site da Câmara dos Deputados, da Assembleia Legislativa ou da Câmara Municipal, por meio dos dados que seriam previamente fornecidos pela Justiça Eleitoral, com uma atualização permanente.

Desse modo, uma vez resolvida a questão tecnológica, permitindo um acesso identificado do cidadão aos portais das casas legislativas de seus municípios, estados e da Câmara dos Deputados, com a validação de uma assinatura digital, qualquer um poderia postar numa área específica do site tanto a sua proposta legislativa quanto a do veto popular. Com isso, os demais interessados poderiam aderir assinando digitalmente se acompanham ou não cada abaixo-assinado.

Atualmente sabemos que já existem plataformas privadas de petição online e meios de acessar áreas de participação popular nos portais públicos de algumas casas legislativas que permitem manifestar opiniões, responder consultas. Porém, para a minha perplexidade, verifiquei que, na própria Câmara dos Deputados, o usuário nem precisa ter conta no Legislativo para ingressar nessa área restrita, podendo iniciar a sessão pelo Google, pela Apple e até pelo Facebook.

Considerando que existem inúmeros perfis falsos nas redes sociais de internet, assim como notícias sobre "contas roubadas" por hackers invasores, como poderemos permitir a coleta de assinaturas digitais legítimas capazes de validar um pedido de veto popular para uma lei federal aprovada ser levada a um futuro referendo?! Pois se fosse para apenas apresentar ou apoiar uma proposta legislativa, eu nem teria tanta reserva uma vez que a via propositiva dependerá sempre de futura aprovação do Parlamento. Porém, o que esperar se um grupo político mal intencionado conseguir golpear o sistema com várias contas falsas no Google e no Facebook visando obstruir a vigência de uma lei urgente para o desenvolvimento do país?!

Certamente que o aperfeiçoamento da democracia participativa no país se faz com uma ampliação segura nos meios virtuais, porém não vejo atualmente tanta dificuldade para o exercício dessa cidadania ativa, exceto pela resistência daqueles políticos que ainda insistem em manter o povo dependente de representantes.

Quanto à necessidade de subscrição de um por cento dos eleitores para um projeto de iniciativa popular, entendo que o percentual exigido pela Constituição chega a ser algo elevadíssimo para tal finalidade pois poucos deputados conseguem alcançar representação em termos de votos. Inclusive, na atual legislatura, nem o Nikolas Ferreira e nem o Guilherme Boulos, os dois deputados mais votados e eleitos pelos maiores colégios eleitorais do país (Minas Gerais e São Paulo), de modo algum obtiveram mais de um milhão e meio de sufrágios. Logo, pode-se dizer que a exigência mínima coerente para a apresentação de um projeto de iniciativa popular deveria corresponder ao quociente eleitoral.

Já em relação ao veto popular, entendo que a exigência precisará ser muito maior do que os percentuais atualmente adotados pela Constituição quanto à iniciativa porque se trata de contrariar a vontade soberana da maioria dos parlamentares a fim de evitar a vigência imediata de uma lei. Por isso, o mínimo de dez por cento do eleitorado é que poderia ser considerado suficientemente representativo para tal finalidade.

Finalmente, deve-se aqui indagar se seria possível uma Constituição Estadual ou uma Lei Orgânica Municipal inovar quanto ao exercício da soberania popular mesmo divergindo do modelo central da Constituição Federal.

Ocorre que, como o veto popular altera o modelo de processo legislativo estabelecido na Constituição Federal, de observância obrigatória para estados e municípios, pode ser compreendido que a inovação, no âmbito de qualquer um desses entes, seria inconstitucional. Isto é, enquanto o Congresso Nacional não promulgar uma emenda que, consequentemente, possa suprimir uma prerrogativa que é exclusiva do Presidente da República, não poderão os parlamentos locais conceder poder de veto a outro agente que não seja o Chefe do Executivo.