Tarifas, qualidade e concessões: o novo paradoxo regulatório do setor elétrico brasileiro

A recente manifestação do presidente Luiz Inácio Lula da Silva sobre a renovação das concessões de distribuição de energia elétrica talvez represente uma das mais importantes sinalizações regulatórias do setor elétrico brasileiro nos últimos anos. Segundo a postagem publicada em sua página no Facebook, no dia 08/05/2026:

"Anunciamos hoje um investimento de quase R$ 130 bilhões para melhorar a qualidade da distribuição de energia elétrica em 13 estados até 2030. Mais do que a cifra, há novas exigências definidas pelo Governo do Brasil nos contratos de renovação de concessão, para que as distribuidoras ofereçam um serviço cada vez melhor para famílias, empresas e indústria. 

Conheça algumas das diretrizes:

» A satisfação do consumidor passa a ser indicador de avaliação das distribuidoras  

» A qualidade oferecida tem de ser a mesma em todos os bairros das cidades

» Metas obrigatórias para restabelecer a luz após temporais e eventos extremos

» Melhoria dos canais de atendimento à população

» Fortalecimento das redes em áreas rurais e destinadas à agricultura familiar  

» Regularizar a situação caótica de compartilhamento de fios de energia elétrica e de comunicações nas cidades brasileiras

» Critérios claros para definir situações que podem levar ao fim da concessão

Atualizamos também o Luz Para Todos, uma das mais ambiciosas iniciativas de inclusão energética do mundo. Com o atendimento de 18 milhões de pessoas desde 2003 e a universalização do acesso a quase 99,8% da população, prorrogamos o programa até 2028/29. O foco será em mulheres chefes de família e comunidades vulneráveis e isoladas, com projeção de atender cerca de 230 mil famílias e previsão de uso produtivo da energia, voltado para a geração de renda e o fortalecimento de cadeias locais."

À primeira vista, o anúncio parece concentrar-se no investimento de aproximadamente R$ 130 bilhões previsto até 2030 e na prorrogação do programa Luz para Todos. Mas a dimensão mais relevante talvez esteja em outro ponto: a tentativa de redefinir a própria lógica das concessões elétricas no Brasil.

Historicamente, o modelo regulatório brasileiro concentrou-se sobretudo em três pilares: expansão da rede, equilíbrio econômico-financeiro e sustentabilidade dos investimentos.

A qualidade percebida pelo consumidor, embora presente nos indicadores técnicos tradicionais, muitas vezes aparecia de forma agregada e distante da realidade concreta enfrentada pela população.

Foi justamente aí que o discurso presidencial pareceu buscar uma inflexão.

Quando o governo afirma que “a qualidade oferecida tem de ser a mesma em todos os bairros das cidades”, o que se percebe é uma tentativa de deslocar o foco regulatório da simples universalização formal do serviço para uma lógica de qualidade territorializada.

Essa mudança é significativa.

Durante décadas, indicadores médios de continuidade do serviço permitiram que determinadas regiões periféricas, rurais ou menos rentáveis recebessem atendimento inferior sem que isso necessariamente comprometesse o desempenho global da concessionária. O novo discurso regulatório sugere uma menor tolerância institucional a essas assimetrias.

Ao mesmo tempo, o anúncio incorpora um elemento cada vez mais central na infraestrutura contemporânea: a resiliência climática.

As metas obrigatórias para recomposição do fornecimento após temporais e eventos extremos revelam que o governo já internaliza o impacto crescente das mudanças climáticas sobre a operação das redes elétricas. Isso dialoga diretamente com os grandes apagões recentes e com o desgaste público enfrentado por distribuidoras em diversas regiões do país.

Nesse contexto, a situação da Enel Brasil ganhou dimensão simbólica.

Embora a crise mais intensa tenha ocorrido em São Paulo, onde apagões prolongados produziram forte reação política e institucional, o debate acabou irradiando para todo o modelo de concessões. No Rio de Janeiro, a concessão da Enel também passou a operar sob ambiente regulatório mais rigoroso, especialmente diante da vulnerabilidade climática de regiões como Costa Verde, Serra Fluminense e áreas rurais extensas.

O próprio debate recente nos órgãos de controle e no âmbito das agências reguladoras passou a demonstrar menor tolerância institucional à degradação da qualidade do serviço prestado, especialmente em setores considerados essenciais e intensivos em infraestrutura crítica.

A percepção de que indicadores agregados muitas vezes mascaravam falhas territoriais relevantes contribuiu para ampliar a pressão por mecanismos regulatórios mais responsivos e por critérios mais rigorosos de acompanhamento da prestação do serviço.

A mensagem política do governo parece clara: a renovação das concessões deixa de ser percebida como procedimento meramente automático e passa a exigir demonstração concreta de qualidade, eficiência operacional e capacidade de resposta.

Mas essa nova lógica produz um desafio complexo.

As próprias medidas anunciadas pelo governo implicam aumento potencial de custos regulatórios:

• fortalecimento da rede;
• modernização tecnológica;
• enterramento ou reorganização de fiação;
• ampliação da resiliência climática;
• reforço do atendimento rural;
• expansão da capacidade operacional em eventos extremos.

Tudo isso exige investimento intensivo em capital.

Na prática regulatória, isso significa expansão relevante da Base de Remuneração Regulatória (BRR) das distribuidoras, sobre a qual incide a remuneração do capital reconhecida pela ANEEL.

Ainda que o custo regulatório de capital (WACC) atualmente utilizado no setor elétrico esteja em patamares inferiores aos observados em ciclos anteriores — em torno de aproximadamente 6% a 7% reais, conforme metodologias regulatórias recentes — o aumento expressivo do CAPEX previsto (cerca de R$ 130 bilhões até 2030) pode ampliar significativamente a remuneração total reconhecida às concessionárias.

Em outras palavras: mesmo em cenário de relativa estabilização macroeconômica, o crescimento da base de ativos regulatórios tende a pressionar reajustes tarifários futuros, especialmente nos processos de revisão tarifária periódica e recomposição de investimentos.

Em termos regulatórios, isso cria uma tensão estrutural relevante.

Quanto maior o volume de investimentos reconhecidos pela regulação, maior tende a ser a base de ativos sobre a qual incide a remuneração regulatória das distribuidoras. Assim, mesmo em cenários de relativa redução do custo de capital, a ampliação expressiva do CAPEX pode pressionar os ciclos tarifários futuros.

Trata-se de um paradoxo regulatório particularmente complexo: o mesmo investimento necessário para ampliar qualidade, resiliência climática e modernização da rede pode também produzir aumento relevante da pressão tarifária no médio e longo prazo.

E é justamente aí que emerge um dos debates regulatórios mais relevantes dos próximos anos: o custo de capital das concessionárias e sua repercussão tarifária.

Nos últimos meses, diversos processos regulatórios em agências federais passaram a discutir, ainda que indiretamente, a necessidade de reavaliar parâmetros econômico-financeiros diante da evolução do cenário macroeconômico. Questões como WACC regulatório, custo de financiamento e aderência das premissas econômicas passaram a ocupar espaço crescente nas discussões técnicas.

O paradoxo é evidente.

O governo deseja simultaneamente tarifas moderadas, maior qualidade, redes mais resilientes, ampliação de investimentos, fiscalização mais rígida e maior proteção do consumidor.

Conciliar todos esses objetivos sem pressionar excessivamente as tarifas talvez seja o principal desafio do novo ciclo regulatório do setor elétrico brasileiro.

Nesse cenário, o debate deixa de ser apenas econômico e passa a assumir dimensão jurídica e institucional.

A própria Lei nº 8.987/1995 estabelece, em seu art. 9º, a necessidade de preservação do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão, enquanto o art. 38 disciplina hipóteses de caducidade diante da inadequação da prestação do serviço.

Isso significa que o novo modelo regulatório precisará equilibrar simultaneamente estabilidade contratual, segurança jurídica, capacidade de investimento, qualidade da prestação do serviço e proteção efetiva do usuário.

O desafio torna-se ainda mais complexo porque o endurecimento regulatório — inclusive com maior discussão sobre hipóteses de caducidade ou responsabilização das concessionárias — não elimina a necessidade de preservação da atratividade econômica do setor, especialmente em atividades altamente intensivas em capital e dependentes de financiamento de longo prazo.

O equilíbrio econômico-financeiro das concessões não pode ser compreendido apenas como mecanismo de proteção da concessionária. Tampouco a modicidade tarifária pode ser reduzida à simples contenção artificial de preços. O verdadeiro desafio regulatório consiste em construir um modelo capaz de equilibrar remuneração adequada, investimento eficiente, estabilidade regulatória, qualidade do serviço e proteção efetiva do usuário.

O anúncio do governo federal indica que o Brasil pode estar ingressando em uma nova fase regulatória.

Uma fase em que a legitimidade das concessões dependerá menos da simples expansão da infraestrutura e cada vez mais da capacidade de entregar qualidade real, resiliência operacional e percepção concreta de eficiência ao consumidor.

E isso tende a redefinir profundamente a relação entre Estado, agências reguladoras, concessionárias e usuários nos próximos anos.

Mais do que uma simples renovação contratual, o que parece estar em curso é uma tentativa de redefinir os próprios critérios de legitimidade das concessões públicas no Brasil contemporâneo.

Ferrovias sem passageiros: o custo institucional de um modelo

A recente autorização do Ministério dos Transportes para o início de intervenções ferroviárias em Barra Mansa foi recebida, com razão, como sinal de retomada de investimentos em um modal historicamente negligenciado no Brasil. A notícia, contudo, suscita uma indagação que ultrapassa o entusiasmo inicial: que ferrovia estamos reconstruindo — e para quem ela serve?

A resposta, ainda que implícita, é desconfortável. O sistema ferroviário brasileiro foi progressivamente reconfigurado, ao longo das últimas décadas, como um ativo logístico especializado, orientado quase exclusivamente ao transporte de cargas. Nesse processo, a ferrovia foi progressivamente deslocada de sua condição de política pública de integração territorial para a de ativo logístico de natureza predominantemente setorial, passando a operar sob lógica predominantemente econômica de um setor.

Essa transformação torna-se particularmente visível quando observada a partir de um território concreto. O eixo da Costa Verde (Rio de Janeiro) — compreendendo Mangaratiba, Angra dos Reis e Paraty — reúne, em um espaço relativamente compacto, atributos raros: litoral de alta beleza cênica, patrimônio histórico consolidado, biodiversidade de Mata Atlântica e conexões históricas com o Vale do Paraíba. Trata-se, sob qualquer critério comparativo internacional, de um território com elevado potencial para a formação de um corredor turístico integrado.

Paradoxalmente, esse potencial permanece fragmentado. O fluxo internacional concentra-se em pontos específicos — como Ilha Grande e o centro histórico de Paraty — enquanto vastas áreas permanecem à margem da dinâmica turística. Não se trata de ausência de atrativos, mas de ausência de estrutura de integração.

A dimensão do problema pode ser melhor apreendida em números. A malha ferroviária brasileira, que já superou 30 mil km em meados do século XX, opera hoje com cerca de 30 mil km, dos quais uma parcela relevante permanece subutilizada ou dedicada exclusivamente à carga pesada. 

No Estado do Rio de Janeiro, trechos históricos encontram-se desativados ou com uso restrito, sem qualquer exploração para transporte de passageiros. 

No campo do turismo, a assimetria é igualmente expressiva: Paraty recebe, em anos recentes, fluxo superior a 1 milhão de visitantes, enquanto áreas adjacentes com atributos ambientais semelhantes permanecem à margem dos roteiros consolidados. 

O contraste sugere não a ausência de demanda, mas a falta de infraestrutura de conexão e de desenho sistêmico do território.

Nesse contexto, a ferrovia poderia desempenhar papel decisivo. Não como mero meio de transporte, mas como eixo organizador da experiência territorial, conectando interior e litoral, natureza e história, mobilidade e narrativa. Essa função, longe de ser hipotética, já foi exercida no passado. O antigo trem conhecido como “Macaquinho”, que ligava a região de Santa Cruz a Mangaratiba, não era uma atração turística: era infraestrutura cotidiana de integração regional.

O contraste entre essa experiência histórica e a realidade atual revela a dimensão da ruptura. A desestatização da Rede Ferroviária Federal S.A. e a subsequente celebração de contratos de concessão de longo prazo reorganizaram o setor sob bases distintas. 

Esse arranjo encontra fundamento jurídico, sobretudo, na Lei nº 8.987/1995, que estrutura o regime de concessões com base na delegação de serviços públicos mediante equilíbrio econômico-financeiro, e, mais recentemente, na Lei nº 14.273/2021, que introduziu o regime de autorizações ferroviárias e ampliou a participação privada no setor. 

Embora esses diplomas tenham sido essenciais para a retomada de investimentos, seu desenho institucional manteve a ênfase na eficiência econômica e na liberdade de exploração, sem estabelecer, de forma expressa, mecanismos que assegurem a função pública de transporte de passageiros em malhas predominantemente voltadas à carga.

Em síntese, pode-se dizer que o modelo adotado privilegiou eficiência logística, previsibilidade contratual e retorno econômico, elementos indispensáveis à sustentabilidade do sistema. Contudo, ao delimitar o escopo das concessões, excluiu, na prática, o transporte de passageiros como função relevante da ferrovia.

A consequência não é meramente teórica. Ela se manifesta em situações concretas, nas quais a infraestrutura existente se revela incapaz de atender a demandas sociais evidentes. Episódios recentes, como a impossibilidade de utilização emergencial de trechos ferroviários para transporte de pessoas em momentos de interrupção rodoviária, ilustram um sistema que, embora tecnicamente disponível, encontra-se institucionalmente indisponível.

O mesmo padrão explica a recorrente inviabilidade de projetos como o chamado “Trem dos Mares”, em Mangaratiba, ou a reativação da ligação ferroviária entre Itaguaí e Santa Cruz. Em todos esses casos, a dificuldade não reside na inexistência de traçado, tampouco na ausência de demanda potencial, mas na incompatibilidade estrutural entre tais iniciativas e o modelo jurídico-regulatório vigente. A concessionária MRS Logística, orientada por obrigações contratuais e pelos parâmetros de equilíbrio econômico-financeiro consagrados na legislação de concessões, não possui incentivo — e, em muitos casos, sequer autorização — para explorar o transporte de passageiros.

É preciso reconhecer, contudo, que a multifuncionalidade da ferrovia não é isenta de riscos. A introdução de serviços de passageiros em malhas predominantemente cargueiras pode gerar conflitos operacionais, com impactos sobre a eficiência logística e, por conseguinte, sobre o equilíbrio econômico-financeiro das concessões. 

Ademais, a viabilização de projetos turísticos ou regionais frequentemente demanda subsídios públicos diretos ou indiretos, o que impõe ao poder concedente o dever de justificar a alocação de recursos à luz do interesse público e da responsabilidade fiscal. 

Esses elementos não infirmam a tese aqui defendida, mas indicam que qualquer transição de modelo deve ser conduzida com planejamento regulatório, mecanismos de compensação e definição clara de prioridades.

A experiência comparada oferece parâmetros mais concretos. No Reino Unido, após a reforma ferroviária dos anos 1990, consolidou-se modelo de separação entre infraestrutura e operação, permitindo que operadores independentes acessem a rede mediante pagamento — o chamado open access —, viabilizando serviços complementares, inclusive de passageiros, em linhas originalmente estruturadas para outros fins. 

No Japão, por sua vez, companhias regionais desenvolveram trens turísticos de alto valor agregado, integrando mobilidade e experiência cultural, com forte apoio em políticas locais de desenvolvimento. 

Em ambos os casos, o ponto comum não reside na geografia ou na tecnologia, mas na existência de instrumentos regulatórios que admitem a multifuncionalidade da infraestrutura ferroviária.

Não se trata, portanto, de limitação técnica, geográfica ou econômica intrínseca. O que se observa é um arranjo institucional que restringe o uso da infraestrutura a uma única finalidade, ainda que outras funções sejam socialmente desejáveis e economicamente viáveis em determinadas condições.

Diante desse diagnóstico, a superação do problema não exige ruptura abrupta com o modelo existente, mas sim sua evolução incremental e inteligente. Entre os caminhos possíveis, destacam-se: a introdução de mecanismos regulatórios que viabilizem o compartilhamento da infraestrutura; a criação de incentivos para projetos-piloto de transporte turístico ou regional; a revisão pontual de contratos de concessão para incluir hipóteses de uso complementar; e o fortalecimento da coordenação entre União, estados e municípios na definição de políticas de mobilidade e desenvolvimento regional.

No caso da Costa Verde, tais medidas poderiam permitir a construção de um sistema integrado em que a ferrovia se articule com o transporte marítimo e rodoviário, conectando o interior fluminense ao litoral e estruturando um produto turístico de padrão internacional. Mais do que isso, poderiam restituir à ferrovia uma dimensão que lhe é própria: a de instrumento de coesão territorial e desenvolvimento equilibrado.

A autorização de obras em Barra Mansa, nesse contexto, adquire significado ambíguo. De um lado, representa a retomada de investimentos em um setor estratégico. De outro, evidencia que continuamos a investir em uma ferrovia cuja função permanece restrita.

O Brasil não carece de trilhos. Carece de um modelo capaz de reconhecer que a infraestrutura, sobretudo quando estruturante, não se esgota em sua dimensão econômica imediata. Ela incorpora, inevitavelmente, uma função pública mais ampla, que transcende sua utilidade econômica imediata.

Enquanto essa dimensão não for reintegrada ao desenho institucional do setor, continuaremos a conviver com um paradoxo persistente: um país que reconstrói suas ferrovias — mas não reconstrói sua capacidade de transportar pessoas.

Como advertia Machado de Assis, em Memórias Póstumas de Brás Cubas, “não há coisa que mais fatigue do que a tarefa de governar homens” — lição que, transposta ao campo da infraestrutura, revela que o desafio não está apenas em construir caminhos, mas em decidir, institucionalmente, a quem eles devem servir.

📷: Michel Corvello/Ministério dos Transportes.