Quando o planejamento vem depois: os desafios ocultos da Nova Lei de Licitações

“A burocracia moderna opera por meio de documentos.” — Max Weber

A entrada em vigor da Lei nº 14.133/2021 representou uma das mais profundas transformações no regime jurídico das contratações públicas brasileiras desde a antiga Lei nº 8.666/1993.

A nova legislação procurou deslocar o centro de gravidade das licitações do mero formalismo procedimental para uma lógica de planejamento, governança, gestão de riscos, transparência e eficiência administrativa.

Nesse novo modelo, instrumentos como o Estudo Técnico Preliminar (ETP), o Termo de Referência, a matriz de riscos, o planejamento anual de contratações, a gestão por resultados e a governança contratual, passaram a ocupar posição central no processo decisório administrativo.

Em tese, trata-se de um avanço importante.

A lógica da contratação pública contemporânea deixou de enxergar a licitação apenas como um rito burocrático voltado à seleção da proposta mais vantajosa, passando a exigir que o próprio Estado demonstre previamente por que contratar, o que contratar, como contratar, e quais riscos, custos e impactos justificam a decisão administrativa.

O problema é que a sofisticação normativa trouxe também um efeito colateral pouco debatido fora dos círculos especializados: a crescente dependência do controle público em relação à qualidade formal da documentação administrativa.

Em outras palavras: quanto mais o sistema se apoia em documentos de planejamento, maior se torna o risco de que parte do “planejamento” exista apenas formalmente.

Surge, então, um fenômeno cada vez mais perceptível em estruturas administrativas de baixa maturidade institucional — especialmente em pequenos municípios e órgãos com reduzida capacidade técnica: o “compliance documental retrospectivo”.

Trata-se de situação em que a decisão administrativa prática surge antes da efetiva construção racional do planejamento.

Primeiro define-se a contratação.

Depois, reorganiza-se o processo administrativo para justificar tecnicamente aquilo que já havia sido previamente decidido.

Naturalmente, isso não significa necessariamente fraude.

Em muitos casos, o que existe é improvisação administrativa, deficiência estrutural, ausência de cultura de governança, baixa qualificação técnica ou simples reprodução automática de modelos padronizados.

Ainda assim, o efeito institucional pode ser preocupante.

A Nova Lei de Licitações pressupõe uma Administração Pública capaz de produzir planejamento genuíno, transparente e rastreável.

Entretanto, em parte da realidade municipal brasileira, o que ainda predomina é uma cultura burocrática voltada mais à formalização defensiva do processo do que propriamente à racionalidade decisória.

A consequência é paradoxal.

O processo administrativo torna-se volumoso, sofisticado e aparentemente robusto — mas nem sempre isso significa que a decisão pública foi efetivamente construída a partir daquele planejamento.

Em alguns casos, o planejamento apenas acompanha a decisão já tomada.

Não a antecede.

Não por acaso, Celso Antônio Bandeira de Mello sempre advertiu que o Direito Administrativo não pode se satisfazer com o formalismo vazio dissociado da finalidade pública efetiva. O procedimento existe para racionalizar, legitimar e controlar a decisão administrativa — não para servir apenas como mecanismo posterior de validação burocrática do que já havia sido previamente definido.

Isso cria um desafio relevante para os órgãos de controle.

Tribunais de Contas, controladorias e Ministérios Públicos conseguem, com relativa facilidade, identificar a ausência de documentos, os erros cronológicos, as falhas de assinatura, as incompatibilidades formais, o sobrepreço, o direcionamento, ou ilegalidades explícitas.

Mais difícil é comprovar quando um Estudo Técnico Preliminar formalmente existente não refletiu um planejamento genuíno, mas apenas uma racionalização posterior da escolha administrativa.

A dificuldade aumenta sobretudo quando inexistem sistemas robustos de processo eletrônico e rastreabilidade digital.

Sob uma perspectiva mais ampla, há inclusive um elemento foucaultiano nesse fenômeno. Michel Foucault observava que as estruturas modernas de poder operam também por meio da produção, organização e controle dos registros documentais.

Na administração contemporânea, o documento deixa de ser apenas prova da decisão administrativa: muitas vezes ele passa a integrar o próprio mecanismo institucional de legitimação do poder burocrático.

Em processos físicos ou em ambientes administrativos pouco transparentes, a reconstrução temporal da tomada de decisão torna-se muito mais complexa.

Por isso, a modernização da governança pública não depende apenas da existência de normas sofisticadas.

Depende também de transparência ativa efetiva, de processos administrativos eletrônicos auditáveis, de controle social acessível, de maturidade institucional, e da consolidação de uma cultura administrativa orientada à motivação real das decisões públicas.

A própria evolução dos Tribunais de Contas parece caminhar nessa direção.

Cada vez mais, o controle externo deixa de se limitar à legalidade estrita e passa a incorporar análises de governança, eficiência, integridade, maturidade organizacional, gestão de riscos e efetividade administrativa.

Isso revela uma mudança silenciosa, mas profunda, no Direito Administrativo contemporâneo.

O grande desafio da Administração Pública brasileira talvez já não seja apenas cumprir formalmente o procedimento.

O desafio passa a ser demonstrar que o procedimento correspondeu, de fato, a um processo racional, transparente e autêntico de tomada de decisão pública.

A Nova Lei de Licitações elevou o padrão normativo das contratações públicas brasileiras.

Mas a efetividade desse novo modelo dependerá menos da sofisticação dos formulários e mais da capacidade institucional do Estado de transformar documentação em verdadeira governança.

Porque, no fim, um processo administrativo pode parecer tecnicamente impecável.

A questão realmente importante é outra: ele foi construído para orientar a decisão pública — ou apenas para justificá-la depois?

Talvez essa seja uma das perguntas mais importantes para o futuro do controle da Administração Pública brasileira.

E ela não interessa apenas aos órgãos de controle, juristas ou gestores públicos.

Interessa também à sociedade.

Porque transparência verdadeira não depende apenas da existência de documentos — mas da capacidade institucional e social de compreender quando eles efetivamente refletem planejamento público genuíno.

Talvez esteja aí uma das atualizações contemporâneas mais silenciosas do problema descrito por Foucault em Vigiar e Punir: nas estruturas burocráticas modernas, o poder não se exerce apenas por decisões explícitas, mas também pela produção organizada de registros, procedimentos e narrativas documentais que conferem aparência de racionalidade e legitimidade à atuação institucional.