O julgamento do free flow na Costa Verde e os limites jurídicos da cobrança intramunicipal

O julgamento do recurso do processo n° 5010273-75.2023.4.02.5101, pautado para esta quarta-feira (06/05/2026), pela 5ª Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região, possui relevância que ultrapassa, em muito, os limites territoriais de Mangaratiba ou mesmo da Costa Verde fluminense.

Embora o processo trate formalmente da cobrança de pedágio eletrônico (free flow) em um trecho concedido da BR-101 (Rio–Santos) entre a capital fluminense e o município paulista de Ubatuba, a controvérsia submetida ao TRF2 alcança uma questão mais ampla e estrutural: os limites jurídicos da incidência tarifária em deslocamentos intramunicipais obrigatórios, especialmente em contextos nos quais a rodovia federal passa a exercer função de mobilidade urbana cotidiana.

Mais do que discutir um simples modelo de arrecadação, o julgamento poderá indicar como o Poder Judiciário pretende lidar com os efeitos concretos da expansão do free flow em regiões densamente integradas à malha urbana local.

A ação foi ajuizada em 2023 pelo Município de Mangaratiba, com posterior participação institucional da Defensoria Pública da União e do Ministério Público Federal, em meio à forte reação regional provocada pela implantação dos pórticos eletrônicos de cobrança na BR-101 (Rio–Santos).

Desde então, o caso passou a concentrar algumas das principais discussões jurídicas surgidas no país após a expansão do modelo free flow: a possibilidade de cobrança em deslocamentos intramunicipais, a inexistência de rotas alternativas efetivas, os impactos sobre trabalhadores e moradores locais e os limites da incidência tarifária em rodovias que, na prática, também exercem função urbana.

O tema ganhou ainda maior relevância após decisões divergentes no próprio TRF2 durante a fase de tutela de urgência e, mais recentemente, com o reconhecimento, pelo próprio governo federal, da necessidade de um regime de transição para adaptação do sistema.

Um debate que deixou de ser apenas contratual

Desde sua implantação na BR-101, o sistema free flow produziu intenso debate regional na Costa Verde.

A controvérsia envolve fatores específicos:

• municípios cortados longitudinalmente pela rodovia;
• deslocamentos cotidianos de curta distância;
• inexistência de alternativas viárias efetivas;
• e utilização da BR-101 como eixo de circulação interna para acesso a serviços básicos, trabalho, educação e saúde.

Nesse contexto, surgiu uma discussão jurídica central: todo aquele que transita fisicamente pela rodovia pode ser automaticamente enquadrado como “usuário” do serviço concedido?

A pergunta parece simples, mas possui enorme relevância jurídica.

Isso porque parte das apelações sustenta justamente que há diferença entre: o usuário típico da rodovia concedida e o mero deslocamento intramunicipal necessário, realizado sem escolha real de utilização da infraestrutura.

A distinção ganhou relevância sobretudo após o julgamento de agravo de instrumento anterior pela própria 5ª Turma Especializada, referente à concessão da tutela de urgência no mesmo processo, quando o desembargador federal André Fontes apresentou voto divergente reconhecendo, em análise preliminar, a necessidade de tratamento diferenciado para deslocamentos intramunicipais específicos.

O governo federal e o reconhecimento institucional do problema

O debate ganhou novo contorno nas últimas semanas.

Em abril deste ano de 2026, o governo federal anunciou a criação de um regime de transição para o sistema free flow, com suspensão de milhões de penalidades e ampliação do prazo para regularização de tarifas.

Embora a medida esteja relacionada principalmente ao regime sancionatório e à adaptação operacional do modelo, ela produziu um efeito institucional inevitável: o reconhecimento de que a implementação do sistema gerou distorções relevantes na prática.

Esse elemento é importante porque enfraquece uma das teses inicialmente sustentadas por parte dos defensores do modelo: a de que os problemas decorreriam apenas de inadimplência individual ou de resistência dos usuários.

O próprio Poder Executivo Federal passou a admitir, ainda que implicitamente, a existência de dificuldades estruturais de adaptação, integração operacional e comunicação.

Isso não significa invalidar o sistema.

Mas significa reconhecer que sua aplicação uniforme pode produzir impactos distintos em realidades igualmente distintas.

O verdadeiro núcleo da controvérsia

Talvez o aspecto mais interessante do julgamento seja justamente este: a controvérsia não parece mais residir apenas na existência ou não do pedágio, mas na delimitação jurídica de sua incidência.

Essa diferença é fundamental.

O debate não se resume a “ser contra” ou “ser a favor” do free flow.

A questão central passou a ser outra:

• até que ponto o deslocamento intramunicipal obrigatório pode ser equiparado ao uso típico da infraestrutura concedida?
• e em que medida o regime jurídico da concessão admite diferenciações proporcionais diante de situações materialmente distintas?

É exatamente nesse ponto que se estabelece a tensão entre a segurança jurídica dos contratos, o equilíbrio econômico-financeiro da concessão, a mobilidade local, a proporcionalidade e função social da infraestrutura pública.

A depender da fundamentação adotada pelo TRF2, o julgamento poderá contribuir para a construção de parâmetros jurídicos mais específicos sobre a incidência tarifária em deslocamentos intramunicipais, inclusive inspirando futuras discussões acerca de hipóteses de inexigibilidade parcial da cobrança ou de regimes diferenciados de tratamento para usuários submetidos a mobilidade territorial compulsória.

A importância institucional do julgamento

Independentemente do resultado, o julgamento da 5ª Turma Especializada tende a produzir efeitos relevantes sobre futuras discussões envolvendo o modelo free flow no Brasil.

Isso porque o tema já deixou de ser exclusivamente local ou regional.

A expansão nacional do sistema faz surgir questões novas que merecem profundas reflexões:

• como diferenciar tráfego regional de mobilidade urbana?
• até onde vai o conceito de usuário?
• qual o limite da incidência tarifária em cidades cortadas por rodovias concedidas?
• e como equilibrar inovação tecnológica com realidade territorial concreta?

Essas perguntas ainda não possuem resposta plenamente consolidada na jurisprudência nacional.

Por isso, o julgamento desta semana possui relevância que transcende o caso concreto.

Entre regulação e realidade

Diferentemente do modelo tradicional de pedágio com cabines físicas, no qual a cobrança normalmente se associava a deslocamentos rodoviários mais claramente delimitados, o sistema free flow introduziu uma lógica de tarifação muito mais difusa e integrada ao fluxo cotidiano de circulação.

Em regiões onde rodovias federais passaram, ao longo do tempo, a exercer funções urbanas ou semiurbanas, essa transformação tecnológica acabou produzindo uma sobreposição inédita entre mobilidade local e infraestrutura concedida, tornando menos evidente a distinção entre circulação urbana essencial e uso típico do serviço rodoviário.

A controvérsia da Costa Verde revela uma característica típica dos processos de inovação regulatória: modelos tecnicamente eficientes podem produzir tensões inesperadas quando encontram realidades sociais complexas.

O free flow representa avanço tecnológico evidente sob diversos aspectos.

Mas sua implementação em regiões onde a rodovia exerce função urbana cotidiana acabou expondo um problema mais profundo: a diferença entre circulação econômica típica e mobilidade territorial essencial.

É justamente nesse espaço — entre o desenho abstrato da concessão e a realidade concreta dos usuários — que o julgamento do TRF2 deverá se desenvolver.

E, talvez, seja esse, mais do que o próprio resultado imediato do processo, o aspecto juridicamente mais relevante do debate.

Pessoalmente, parece-me mais adequado reconhecer que sistemas de cobrança eletrônica em rodovias que exercem função de mobilidade intramunicipal ou regional cotidiana exigem soluções regulatórias mais sofisticadas do que a simples incidência tarifária uniforme. Isso não significa inviabilizar o modelo de concessões, mas admitir a existência de limites normativos à cobrança em hipóteses de deslocamento compulsório de curta distância, especialmente quando inexistem alternativas viárias efetivas.

Nesse ponto, experiências já adotadas em outros contextos rodoviários — como regimes diferenciados de cobrança envolvendo moradores de municípios diretamente impactados por praças de pedágio, a exemplo da região de Seropédica e Paracambi — demonstram que soluções mitigatórias territorializadas não são incompatíveis, em tese, com o sistema jurídico das concessões, desde que estruturadas com racionalidade regulatória e equilíbrio contratual.