Regularização fundiária em áreas públicas: do conflito permanente à cidade possível

📷: Ricardo Stuckert

A recente postagem do Presidente Lula, publicada em 05/02 naa redes sociais, anunciando o início do processo de regularização fundiária nas comunidades da Quinta Lebrão, Fonte Santa e Álvaro Paná, em Teresópolis (RJ), reacende um debate estrutural do urbanismo brasileiro: como o Estado deve lidar, à luz da Constituição e da legislação infraconstitucional, com ocupações consolidadas em áreas públicas que se formaram ao longo de décadas diante da insuficiência histórica de políticas habitacionais.

"Regularização fundiária para famílias em Teresópolis. Hoje, ao lado da ministra Esther Dweck e do ministro Jader Filho, demos início a um processo que vai garantir tranquilidade para moradores das comunidades Quinta Lebrão, Fonte Santa e Álvaro Paná. Terão seu título emitido, e poderão viver com a tranquilidade de serem donos de seu pedaço de terra.

É o que temos feito com o programa Imóvel da Gente, que está destinando terras da União para moradias e equipamentos públicos em benefício dos brasileiros." - Facebook

Mais do que um anúncio pontual, o episódio ilustra um dilema histórico do país. Milhões de brasileiros vivem em áreas pertencentes à União, aos estados ou aos municípios, muitas vezes com a ciência tácita do próprio poder público, mas sem qualquer segurança jurídica. Essa informalidade prolongada não produz apenas insegurança patrimonial: ela gera cidades fragmentadas, conflitos fundiários permanentes, judicialização recorrente e um profundo déficit de cidadania urbana.

A regularização fundiária surge, nesse contexto, não como indulgência com a irregularidade, mas como instrumento de reorganização do território, pacificação social e efetivação de direitos fundamentais, especialmente o direito social à moradia, expressamente previsto no art. 6º da Constituição Federal.

A função social da propriedade pública e o papel constitucional do Estado

A Constituição Federal de 1988 rompe com a concepção absolutista da propriedade. O direito de propriedade, seja ele público ou privado, está submetido à função social (art. 5º, XXIII, da Constituição).

No âmbito urbano, esse princípio é densificado pelos arts. 182 e 183 da Constituição, que atribuem ao poder público municipal a tarefa de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

No caso da propriedade pública, a função social assume contornos ainda mais evidentes. Terrenos pertencentes ao Estado que permanecem ociosos, subutilizados ou sem destinação pública concreta, enquanto coexistem com um déficit habitacional estrutural, não cumprem sua finalidade constitucional. O poder público não pode ser mero detentor formal de grandes extensões de terra urbana sem utilização compatível com o interesse coletivo.

É nesse marco constitucional que se insere a política de destinação de imóveis da União para moradia e equipamentos públicos, mencionada pelo Presidente Lula no âmbito do programa Imóvel da Gente, coordenado pela Secretaria do Patrimônio da União (SPU). Trata-se de uma inflexão relevante na gestão do patrimônio público federal, alinhada aos princípios da legalidade, finalidade, eficiência e interesse público (art. 37 da Constituição).

Regularizar não é improvisar: o desenho jurídico da Reurb-S

Uma das críticas mais recorrentes às políticas de regularização fundiária é a ideia de que elas representariam uma “legalização indiscriminada” de ocupações irregulares ou um estímulo indireto a novas invasões. Essa leitura ignora o desenho jurídico rigoroso da Regularização Fundiária Urbana (Reurb), instituída pela Lei nº 13.465/2017, especialmente em sua modalidade de interesse social (Reurb-S).

Nos termos do art. 9º da Lei nº 13.465/2017, a Reurb consiste em um conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais destinadas à incorporação dos núcleos urbanos informais ao ordenamento territorial urbano e à titulação de seus ocupantes.

A regularização não é um ato político isolado, mas um procedimento administrativo complexo, que envolve, entre outras etapas:

• identificação de núcleos urbanos informais consolidados até o marco temporal definido em lei;
• elaboração de estudos urbanísticos, ambientais e geotécnicos;
• observância das restrições ambientais e de segurança previstas no art. 11 da Lei nº 13.465/2017;
• exclusão ou tratamento específico de áreas classificadas como de risco, nos termos do art. 64, §1º, da mesma lei;
• previsão de medidas de mitigação, compensação ambiental ou reassentamento, quando necessário;
• e, somente ao final, a titulação formal, com registro no cartório de imóveis competente, conforme o art. 23 da Lei nº 13.465/2017.

Portanto, regularizar não significa flexibilizar a lei, mas utilizá-la como instrumento para enfrentar uma realidade urbana consolidada, trazendo-a para o campo do planejamento, do controle e da responsabilidade estatal.

O caso concreto de Teresópolis: origem, conflito e solução institucional

As comunidades da Quinta Lebrão, Fonte Santa e Álvaro Paná, localizadas no município de Teresópolis, na Região Serrana do Estado do Rio de Janeiro, formaram-se ao longo de décadas de ocupação gradual, principalmente por famílias de baixa renda, em um contexto de forte restrição ao acesso à moradia formal.

O território ocupado integrava o patrimônio da União, sob administração do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). Durante anos, essas áreas permaneceram sem destinação pública definida, ao mesmo tempo em que a ocupação se consolidava com moradias permanentes, abertura de vias, equipamentos comunitários e forte enraizamento social.

Com o passar do tempo, a situação deu origem a um dos mais complexos conflitos fundiários urbanizados do país, envolvendo dezenas de milhares de moradores. A partir de 2017, ações judiciais de reintegração de posse passaram a tramitar, criando um ambiente de insegurança coletiva prolongada.

A solução institucional não foi construída por atos unilaterais, mas por meio de um processo de mediação judicial conduzido pelo Tribunal Regional Federal da 2ª Região (TRF-2), em consonância com as diretrizes da Resolução nº 510/2023 do Conselho Nacional de Justiça, que disciplina a atuação do Judiciário em conflitos fundiários coletivos.

O acordo celebrado estabeleceu critérios objetivos para o enfrentamento do conflito, prevendo:

• a transferência da área ao município de Teresópolis para fins de regularização fundiária social;
• a distinção clara entre áreas urbanizadas passíveis de Reurb-S e áreas ambientalmente protegidas;
• a destinação de porções sobrepostas a unidades de conservação para preservação ambiental, nos termos da Lei nº 9.985/2000 (Sistema Nacional de Unidades de Conservação – SNUC);
• e a submissão de todo o processo a avaliações técnicas de risco e segurança.

Esse histórico demonstra que o anúncio presidencial não inaugura o problema, mas sinaliza a consolidação de uma solução institucional construída ao longo de anos, com base legal, técnica e judicial.

Regularização fundiária, meio ambiente e segurança

Em cidades serranas como Teresópolis, qualquer política urbana deve observar rigorosamente os critérios de segurança geotécnica e proteção ambiental, especialmente diante do histórico de eventos climáticos extremos.

A legislação é expressa ao vedar a titulação de áreas classificadas como de risco alto. O art. 64 da Lei nº 13.465/2017 exige que áreas nessas condições sejam objeto de reassentamento ou de medidas estruturais de mitigação, jamais de simples regularização cartorial.

Da mesma forma, a proteção ambiental decorre do art. 225 da Constituição Federal, que impõe ao poder público e à coletividade o dever de preservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado. A regularização fundiária não pode afastar esse comando, mas deve dialogar com ele.

No caso concreto, o acordo judicial e os procedimentos da Reurb-S preveem justamente a distinção entre áreas compatíveis com a permanência da população e áreas que demandam exclusão, preservação ou tratamento técnico específico.

Da informalidade à cidadania urbana

A informalidade fundiária não é apenas um problema registral. Ela compromete o acesso a serviços públicos, crédito habitacional, investimentos em infraestrutura e até a transmissão hereditária dos imóveis, em violação indireta ao princípio da dignidade da pessoa humana (art. 1º, III, da Constituição).

A regularização fundiária, quando bem conduzida, reduz conflitos, diminui a judicialização, fortalece o planejamento urbano e concretiza direitos fundamentais, especialmente o direito à moradia digna e à cidade.

Um debate que exige responsabilidade institucional

É legítimo — e necessário — que políticas de regularização fundiária sejam debatidas, fiscalizadas e acompanhadas com rigor técnico e jurídico. O que empobrece o debate público é tratá-las como sinônimo de populismo ou irresponsabilidade administrativa.

Em um país marcado por ocupações consolidadas há gerações, a omissão estatal não é neutralidade, mas violação indireta de direitos fundamentais e perpetuação de conflitos sociais.

O caso de Teresópolis aponta para uma escolha institucional relevante: enfrentar conflitos fundiários históricos com base na Constituição, na lei, na técnica e no diálogo federativo, em vez de empurrá-los indefinidamente para o futuro.

Regularizar áreas públicas ocupadas de forma consolidada não é “passar a mão na irregularidade”. É transformar um problema crônico em política pública estruturada, compatível com o Estado Democrático de Direito e com a construção de cidades mais justas, seguras e integradas.