Regularização fundiária em áreas públicas: do conflito permanente à cidade possível

📷: Ricardo Stuckert

A recente postagem do Presidente Lula, publicada em 05/02 naa redes sociais, anunciando o início do processo de regularização fundiária nas comunidades da Quinta Lebrão, Fonte Santa e Álvaro Paná, em Teresópolis (RJ), reacende um debate estrutural do urbanismo brasileiro: como o Estado deve lidar, à luz da Constituição e da legislação infraconstitucional, com ocupações consolidadas em áreas públicas que se formaram ao longo de décadas diante da insuficiência histórica de políticas habitacionais.

"Regularização fundiária para famílias em Teresópolis. Hoje, ao lado da ministra Esther Dweck e do ministro Jader Filho, demos início a um processo que vai garantir tranquilidade para moradores das comunidades Quinta Lebrão, Fonte Santa e Álvaro Paná. Terão seu título emitido, e poderão viver com a tranquilidade de serem donos de seu pedaço de terra.

É o que temos feito com o programa Imóvel da Gente, que está destinando terras da União para moradias e equipamentos públicos em benefício dos brasileiros." - Facebook

Mais do que um anúncio pontual, o episódio ilustra um dilema histórico do país. Milhões de brasileiros vivem em áreas pertencentes à União, aos estados ou aos municípios, muitas vezes com a ciência tácita do próprio poder público, mas sem qualquer segurança jurídica. Essa informalidade prolongada não produz apenas insegurança patrimonial: ela gera cidades fragmentadas, conflitos fundiários permanentes, judicialização recorrente e um profundo déficit de cidadania urbana.

A regularização fundiária surge, nesse contexto, não como indulgência com a irregularidade, mas como instrumento de reorganização do território, pacificação social e efetivação de direitos fundamentais, especialmente o direito social à moradia, expressamente previsto no art. 6º da Constituição Federal.

A função social da propriedade pública e o papel constitucional do Estado

A Constituição Federal de 1988 rompe com a concepção absolutista da propriedade. O direito de propriedade, seja ele público ou privado, está submetido à função social (art. 5º, XXIII, da Constituição).

No âmbito urbano, esse princípio é densificado pelos arts. 182 e 183 da Constituição, que atribuem ao poder público municipal a tarefa de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

No caso da propriedade pública, a função social assume contornos ainda mais evidentes. Terrenos pertencentes ao Estado que permanecem ociosos, subutilizados ou sem destinação pública concreta, enquanto coexistem com um déficit habitacional estrutural, não cumprem sua finalidade constitucional. O poder público não pode ser mero detentor formal de grandes extensões de terra urbana sem utilização compatível com o interesse coletivo.

É nesse marco constitucional que se insere a política de destinação de imóveis da União para moradia e equipamentos públicos, mencionada pelo Presidente Lula no âmbito do programa Imóvel da Gente, coordenado pela Secretaria do Patrimônio da União (SPU). Trata-se de uma inflexão relevante na gestão do patrimônio público federal, alinhada aos princípios da legalidade, finalidade, eficiência e interesse público (art. 37 da Constituição).

Regularizar não é improvisar: o desenho jurídico da Reurb-S

Uma das críticas mais recorrentes às políticas de regularização fundiária é a ideia de que elas representariam uma “legalização indiscriminada” de ocupações irregulares ou um estímulo indireto a novas invasões. Essa leitura ignora o desenho jurídico rigoroso da Regularização Fundiária Urbana (Reurb), instituída pela Lei nº 13.465/2017, especialmente em sua modalidade de interesse social (Reurb-S).

Nos termos do art. 9º da Lei nº 13.465/2017, a Reurb consiste em um conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais destinadas à incorporação dos núcleos urbanos informais ao ordenamento territorial urbano e à titulação de seus ocupantes.

A regularização não é um ato político isolado, mas um procedimento administrativo complexo, que envolve, entre outras etapas:

• identificação de núcleos urbanos informais consolidados até o marco temporal definido em lei;
• elaboração de estudos urbanísticos, ambientais e geotécnicos;
• observância das restrições ambientais e de segurança previstas no art. 11 da Lei nº 13.465/2017;
• exclusão ou tratamento específico de áreas classificadas como de risco, nos termos do art. 64, §1º, da mesma lei;
• previsão de medidas de mitigação, compensação ambiental ou reassentamento, quando necessário;
• e, somente ao final, a titulação formal, com registro no cartório de imóveis competente, conforme o art. 23 da Lei nº 13.465/2017.

Portanto, regularizar não significa flexibilizar a lei, mas utilizá-la como instrumento para enfrentar uma realidade urbana consolidada, trazendo-a para o campo do planejamento, do controle e da responsabilidade estatal.

O caso concreto de Teresópolis: origem, conflito e solução institucional

As comunidades da Quinta Lebrão, Fonte Santa e Álvaro Paná, localizadas no município de Teresópolis, na Região Serrana do Estado do Rio de Janeiro, formaram-se ao longo de décadas de ocupação gradual, principalmente por famílias de baixa renda, em um contexto de forte restrição ao acesso à moradia formal.

O território ocupado integrava o patrimônio da União, sob administração do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). Durante anos, essas áreas permaneceram sem destinação pública definida, ao mesmo tempo em que a ocupação se consolidava com moradias permanentes, abertura de vias, equipamentos comunitários e forte enraizamento social.

Com o passar do tempo, a situação deu origem a um dos mais complexos conflitos fundiários urbanizados do país, envolvendo dezenas de milhares de moradores. A partir de 2017, ações judiciais de reintegração de posse passaram a tramitar, criando um ambiente de insegurança coletiva prolongada.

A solução institucional não foi construída por atos unilaterais, mas por meio de um processo de mediação judicial conduzido pelo Tribunal Regional Federal da 2ª Região (TRF-2), em consonância com as diretrizes da Resolução nº 510/2023 do Conselho Nacional de Justiça, que disciplina a atuação do Judiciário em conflitos fundiários coletivos.

O acordo celebrado estabeleceu critérios objetivos para o enfrentamento do conflito, prevendo:

• a transferência da área ao município de Teresópolis para fins de regularização fundiária social;
• a distinção clara entre áreas urbanizadas passíveis de Reurb-S e áreas ambientalmente protegidas;
• a destinação de porções sobrepostas a unidades de conservação para preservação ambiental, nos termos da Lei nº 9.985/2000 (Sistema Nacional de Unidades de Conservação – SNUC);
• e a submissão de todo o processo a avaliações técnicas de risco e segurança.

Esse histórico demonstra que o anúncio presidencial não inaugura o problema, mas sinaliza a consolidação de uma solução institucional construída ao longo de anos, com base legal, técnica e judicial.

Regularização fundiária, meio ambiente e segurança

Em cidades serranas como Teresópolis, qualquer política urbana deve observar rigorosamente os critérios de segurança geotécnica e proteção ambiental, especialmente diante do histórico de eventos climáticos extremos.

A legislação é expressa ao vedar a titulação de áreas classificadas como de risco alto. O art. 64 da Lei nº 13.465/2017 exige que áreas nessas condições sejam objeto de reassentamento ou de medidas estruturais de mitigação, jamais de simples regularização cartorial.

Da mesma forma, a proteção ambiental decorre do art. 225 da Constituição Federal, que impõe ao poder público e à coletividade o dever de preservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado. A regularização fundiária não pode afastar esse comando, mas deve dialogar com ele.

No caso concreto, o acordo judicial e os procedimentos da Reurb-S preveem justamente a distinção entre áreas compatíveis com a permanência da população e áreas que demandam exclusão, preservação ou tratamento técnico específico.

Da informalidade à cidadania urbana

A informalidade fundiária não é apenas um problema registral. Ela compromete o acesso a serviços públicos, crédito habitacional, investimentos em infraestrutura e até a transmissão hereditária dos imóveis, em violação indireta ao princípio da dignidade da pessoa humana (art. 1º, III, da Constituição).

A regularização fundiária, quando bem conduzida, reduz conflitos, diminui a judicialização, fortalece o planejamento urbano e concretiza direitos fundamentais, especialmente o direito à moradia digna e à cidade.

Um debate que exige responsabilidade institucional

É legítimo — e necessário — que políticas de regularização fundiária sejam debatidas, fiscalizadas e acompanhadas com rigor técnico e jurídico. O que empobrece o debate público é tratá-las como sinônimo de populismo ou irresponsabilidade administrativa.

Em um país marcado por ocupações consolidadas há gerações, a omissão estatal não é neutralidade, mas violação indireta de direitos fundamentais e perpetuação de conflitos sociais.

O caso de Teresópolis aponta para uma escolha institucional relevante: enfrentar conflitos fundiários históricos com base na Constituição, na lei, na técnica e no diálogo federativo, em vez de empurrá-los indefinidamente para o futuro.

Regularizar áreas públicas ocupadas de forma consolidada não é “passar a mão na irregularidade”. É transformar um problema crônico em política pública estruturada, compatível com o Estado Democrático de Direito e com a construção de cidades mais justas, seguras e integradas.

🌱 O direito à cidade começa no canteiro

Victor Graeff e as esculturas em ciprestes

Uma pequena cidade gaúcha que ganha fama por ter a “praça mais bonita” graças ao trabalho silencioso de um jardineiro octogenário. Uma escadaria carioca que se torna cartão-postal internacional pelas mãos de um artista chileno. Árvores plantadas por um saudoso morador que, décadas depois, definem a paisagem urbana inteira. O que esses casos têm em comum?

Mais do que histórias inspiradoras, eles revelam algo essencial: o direito à cidade não nasce apenas de grandes planos urbanísticos, mas também de iniciativas espontâneas, persistentes e profundamente humanas.

🌿 Iniciativas individuais que viram patrimônio coletivo

O caso retratado recentemente pela imprensa — do jardineiro de 89 anos que transformou uma praça inteira na cidade gaúcha de Victor Graeff em um conjunto de esculturas vivas — dialoga diretamente com outras experiências brasileiras e latino-americanas.

É impossível não lembrar da Escadaria Selarón, entre a Lapa e Santa Teresa, em que o chileno Jorge Selarón, morador do Rio de Janeiro, converteu um espaço degradado em símbolo cultural da cidade. Ou do famoso “Kobra”, personagem conhecido em diferentes bairros por intervenções urbanas não oficiais, que suscitam debates sobre arte, ocupação e pertencimento.

No Estado do Rio, há ainda o exemplo menos conhecido, mas não menos potente, de Tião Corrêa, responsável pelo plantio de ipês-amarelos e cerejeiras em Teresópolis — uma ação individual que moldou a identidade visual e afetiva da cidade serrana ao longo do tempo.

Esses casos mostram que o espaço público não é apenas administrado pelo Estado: ele também é produzido socialmente.

🏙️ A ponte com o direito à cidade

O conceito de direito à cidade, consagrado pelo sociólogo e filósofo francês Henri Lefebvre (1901 - 1991) e incorporado ao ordenamento jurídico brasileiro pelo Estatuto da Cidade, vai muito além do acesso à moradia ou à infraestrutura. Ele envolve:

• participação ativa dos cidadãos;
• apropriação simbólica do espaço urbano;
• função social da cidade e da propriedade;
• construção coletiva do território.

Quando um morador cria e cuida de um canteiro, planta árvores ou embeleza uma praça, ele está exercendo o direito à cidade na prática, ainda que, muitas vezes, sem respaldo legal claro.

Daí surge o dilema: como o Poder Público pode reconhecer, proteger e incentivar essas iniciativas sem engessá-las ou transformá-las em mercadoria?

⚖️ A resposta institucional: um caso de Mangaratiba (RJ)

Em 2025, o município de Mangaratiba deu um passo relevante ao sancionar a Lei nº 1.589, de 11 de junho de 2025, oriunda de projeto encaminhado pelo atual Chefe do Executivo, Luiz Cláudio Ribeiro.

A lei institui o Programa de Adoção de Parques, Canteiros e Pórticos, permitindo que pessoas físicas e jurídicas participem formalmente da conservação e melhoria de espaços públicos.

Esse ponto é fundamental: o legislador não restringiu a participação a empresas, abrindo espaço para cidadãos comuns, moradores, aposentados, artistas, jardineiros e grupos comunitários.

Mais do que permitir a manutenção, a lei autoriza intervenções paisagísticas, mediante aprovação técnica, preservando o caráter de bem de uso comum do povo.

🌱 E a criação de canteiros por moradores?

Um debate central é se moradores podem criar canteiros em áreas públicas por iniciativa própria. A resposta, à luz da lei e do urbanismo democrático, é clara: sim, desde que regulamentado.

Um decreto regulamentador pode — e deve —:

• autorizar expressamente a criação, recuperação e manutenção de canteiros;
• prever procedimentos simplificados para pessoas físicas;
• exigir apenas critérios mínimos ambientais e de segurança;
• garantir que o espaço permaneça público, acessível e reversível;
• reconhecer a iniciativa como ação cidadã, não como privatização.

Isso permite que ações hoje informais deixem de viver na fronteira da tolerância administrativa e passem a ser políticas públicas de baixo custo e alto impacto social.

🧓🌼 Trabalho ocupacional, saúde mental e pertencimento

Outro aspecto decisivo é o potencial dessas iniciativas para políticas sociais integradas. Grupos de convivência da terceira idade, usuários dos CAPS, escolas, igrejas e ONGs, por exemplo, podem encontrar no cuidado com o espaço urbano uma poderosa forma de:

• trabalho ocupacional;
• terapia comunitária;
• educação ambiental;
• fortalecimento de vínculos;
• resgate da autoestima e do pertencimento.

Cuidar da cidade também é cuidar das pessoas!

🏷️ Reconhecer sem mercantilizar

Um dos riscos desses programas é transformar o espaço público em vitrine comercial. Por isso, boas práticas legislativas indicam:

• placas de reconhecimento simbólico, sem publicidade;
• certificações cidadãs;
• cadastros públicos de iniciativas urbanas;
• memória institucional dessas ações.

O reconhecimento deve ser cívico, não mercadológico.

🧭 Uma agenda possível para os municípios

Experiências como as de Vitória (Lei Rubem Braga), São Paulo, Rio de Janeiro e agora aqui em 2025 Mangaratiba mostram que há um caminho jurídico já aberto para reconhecer iniciativas espontâneas ligadas ao direito à cidade.

O desafio atual não é inventar do zero, mas aperfeiçoar, humanizar e democratizar esses instrumentos, garantindo que a cidade não seja apenas planejada de cima para baixo, mas também cultivada de dentro para fora.

🌻 Conclusão

Toda cidade bonita começa com um gesto simples: alguém que decide cuidar do que é de todos. Quando o poder público aprende a reconhecer esse gesto — sem sufocá-lo —, o direito à cidade deixa de ser um conceito abstrato e passa a florescer, literalmente, nos canteiros, praças e ruas.

Porque, no fim das contas, o direito à cidade também se planta.

📝 Minuta de um Projeto de Lei:

Apresento adiante um esboço completo de Projeto de Lei municipal, tecnicamente viável, politicamente defensável e explicitamente fundamentado no direito à cidade, inspirado nas referências debatidas (Mangaratiba, Rio, Vitória, São Paulo) — com foco central nas iniciativas espontâneas de cidadãos e coletivos.

O texto está estruturado para uso real por vereadores, prefeituras ou assessorias legislativas, mas também serve como referência acadêmica e militante.

📜 PROJETO DE LEI Nº ___ /2026

Ementa: Institui a Política Municipal de Valorização de Iniciativas Cidadãs no Espaço Público, como instrumento de promoção do direito à cidade, e dá outras providências. 

Art. 1º - Fica instituída a Política Municipal de Valorização de Iniciativas Cidadãs no Espaço Público, destinada a reconhecer, estimular e apoiar ações espontâneas de cidadãos e coletivos que contribuam para a melhoria, conservação, humanização e apropriação social dos espaços públicos urbanos.

Art. 2º - A Política fundamenta-se nos seguintes princípios:

I – o direito à cidade como direito coletivo;

II – a função social dos espaços públicos;

III – a participação cidadã direta na produção do espaço urbano;

IV – o pertencimento, o cuidado e a memória urbana;

V – a prevalência do interesse público sobre a apropriação privada;

VI – a simplicidade administrativa e a não burocratização.

Art. 3º - Para os fins desta Lei, consideram-se Iniciativas Cidadãs no Espaço Público as ações espontâneas, individuais ou coletivas, sem finalidade lucrativa, voltadas a:

I – criação, recuperação ou manutenção de canteiros, jardins e áreas verdes;

II – arborização urbana comunitária;

III – cuidado, limpeza leve e zeladoria cidadã;

IV – intervenções paisagísticas ou artísticas de interesse público;

V – valorização da memória, identidade e cultura locais;

VI – usos terapêuticos, educativos ou ocupacionais do espaço urbano.

Art. 4º - As iniciativas poderão ser propostas por:

I – pessoas físicas;

II – coletivos informais de moradores;

III – associações comunitárias;

IV – escolas, igrejas, ONGs e entidades sociais;

V – grupos de convivência da terceira idade;

VI – usuários e equipes vinculadas a serviços de saúde mental e assistência social.

Art. 5º ,- Poderão ser objeto das iniciativas cidadãs:

I – praças, parques e áreas verdes;

II – canteiros centrais ou laterais de vias públicas locais;

III – áreas públicas ociosas ou degradadas;

IV – entornos de equipamentos públicos;

V – outros logradouros públicos compatíveis com o uso proposto.

§1º É vedada qualquer intervenção que restrinja o livre acesso, a circulação ou a acessibilidade universal.

§2º Os espaços permanecem bens de uso comum do povo, vedada qualquer forma de privatização.

Art. 6º - O Município instituirá procedimento simplificado para reconhecimento das iniciativas, especialmente quando propostas por pessoas físicas ou coletivos informais.

§1º O procedimento exigirá, no mínimo:

I – requerimento padrão;

II – indicação do local;

III – descrição simples da ação;

IV – compromisso de respeito às normas ambientais e urbanísticas.

§2º É vedada a exigência de projeto técnico complexo, salvo em casos excepcionais devidamente justificados.

Art. 7º - O Município poderá apoiar as iniciativas por meio de:

I – orientação técnica básica;

II – fornecimento eventual de mudas ou insumos;

III – cessão temporária de ferramentas;

IV – apoio institucional e divulgação.

Art. 8º - As iniciativas reconhecidas poderão receber:

I – placa identificativa de caráter cívico, sem publicidade comercial;

II – certificado de iniciativa cidadã urbana;

III – registro em Cadastro Municipal de Iniciativas Cidadãs.

Art. 9º - As iniciativas poderão ser reconhecidas como ações complementares às políticas de:

I – saúde mental;

II – envelhecimento ativo;

III – educação ambiental;

IV – assistência social;

V – cultura e memória urbana.

Art. 10 - O reconhecimento das iniciativas:

I – não gera direito real ou posse;

II – tem caráter precário e revogável;

III – não enseja indenização;

IV – pode ser encerrado a qualquer tempo por interesse público.

Art. 11 - O Poder Executivo regulamentará esta Lei no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, podendo:

I – criar modalidades de iniciativas;

II – estabelecer critérios técnicos proporcionais;

III – instituir formulários e manuais simplificados;

IV – integrar secretarias envolvidas.

Art. 12 - Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

📌 EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS (síntese)

A presente proposição reconhece que o espaço urbano é produzido não apenas pela ação do Estado, mas também por iniciativas espontâneas, solidárias e comunitárias de cidadãos, que historicamente contribuem para o embelezamento, a conservação, a identidade cultural e a função social da cidade.

Ao instituir uma política pública voltada à valorização dessas iniciativas, o Município promove o direito à cidade, nos termos do Estatuto da Cidade (Lei Federal nº 10.257/2001), fortalece a cidadania ativa e cria instrumentos de baixo custo e alto impacto social.