Revogação e judicialização: o caso da Lei 351/2025 de Teresópolis e os limites do planejamento urbano

A recente aprovação, nesta terça-feira (28/04/2026), do Projeto de Lei nº 007/2026, que revoga a Lei Complementar nº 351/2025 do Município de Teresópolis encerra, ao menos no plano formal, um dos episódios mais relevantes de debate urbanístico na Região Serrana do Rio de Janeiro nos últimos anos. O caso, no entanto, está longe de se esgotar sob a perspectiva jurídica e institucional.

A norma, aprovada no final de 2025, autorizava a construção de edificações com até 20 pavimentos e 60 metros de altura em área específica do bairro Alto, condicionando sua aplicação à existência de terrenos com área mínima de 10.000 metros quadrados. Tratava-se, portanto, de uma alteração pontual e significativa no regime de uso e ocupação do solo urbano, com impacto direto sobre a paisagem e a dinâmica urbana de uma das regiões mais tradicionais da cidade.

A aprovação da lei foi rapidamente seguida por forte reação social e institucional. Questionamentos surgiram quanto ao processo legislativo que lhe deu origem, especialmente no que se refere à ausência de audiências públicas amplas, à falta de divulgação de estudos técnicos urbanísticos e ambientais e à delimitação territorial específica da norma.

Esse contexto levou à judicialização do tema, com o ajuizamento de quatro ações — duas ações populares na Justiça Estadual e duas ações coletivas na Justiça Federal — todas voltadas, em maior ou menor medida, à suspensão dos efeitos da lei e à análise de sua validade.

No âmbito estadual, o Ministério Público chegou a se manifestar favoravelmente à concessão de medida liminar para suspender a eficácia da norma, apontando, entre outros aspectos, possíveis falhas no processo legislativo e ausência de participação social adequada. Já na Justiça Federal, as ações passaram a incorporar também a dimensão ambiental da controvérsia, em razão da proximidade da área afetada com o Parque Nacional da Serra dos Órgãos, unidade de conservação federal de reconhecida relevância ecológica e paisagística.

O juízo federal, ao analisar os pedidos iniciais, adotou postura cautelosa, determinando a tramitação conjunta das ações e requisitando informações institucionais, inclusive da Câmara Municipal de Teresópolis, quanto ao atendimento das exigências de gestão democrática da cidade previstas no Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001). Também foram determinadas manifestações técnicas de órgãos ambientais, como o ICMBio e o INEA, além da participação do Ministério Público Federal.

Nesse cenário, ganhou especial relevância a manifestação técnica do ICMBio, que apontou potenciais impactos negativos da verticalização proposta sobre a paisagem, a dinâmica urbana e o entorno da unidade de conservação, reforçando a dimensão ambiental da controvérsia.

Paralelamente, o tema chegou à esfera do controle concentrado de constitucionalidade. Comunicação institucional encaminhada por este autor ao Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro levou o Procurador-Geral de Justiça a determinar a remessa do expediente à Subprocuradoria-Geral de Justiça de Atribuição Originária, órgão responsável pela análise de eventual propositura de representação por inconstitucionalidade perante o Tribunal de Justiça.

É nesse contexto que se insere a recente aprovação, pela Câmara Municipal, de projeto de lei revogando a Lei Complementar nº 351/2025, posteriormente encaminhado à sanção do chefe do Poder Executivo. A revogação legislativa superveniente altera significativamente o cenário jurídico, mas não elimina, por si só, as questões que foram suscitadas ao longo do debate.

Do ponto de vista técnico, a revogação não equivale a uma declaração de nulidade da norma anterior. Trata-se de ato legislativo que retira a eficácia da lei para o futuro, sem necessariamente enfrentar os vícios que possam ter marcado sua origem. Por essa razão, permanece juridicamente relevante a análise das circunstâncias em que a lei foi aprovada.

A eventual incompatibilidade da norma com a Constituição — seja sob o prisma da política urbana (art. 182 da Constituição Federal), da proteção ao meio ambiente (art. 225) ou dos dispositivos correlatos da Constituição do Estado do Rio de Janeiro — não é automaticamente superada pela sua revogação. Em determinadas hipóteses, a jurisprudência admite, inclusive, o prosseguimento do controle concentrado de constitucionalidade quando presente interesse jurídico relevante, como a necessidade de fixação de entendimento sobre matéria passível de reiteração.

Além disso, a existência de múltiplas ações judiciais em curso evidencia o risco de decisões fragmentadas, com potenciais efeitos distintos conforme o juízo competente, o que reforça a importância de uma análise uniforme da matéria sob a perspectiva constitucional.

Sob outro ângulo, a revogação legislativa pode ser compreendida como resposta institucional a um ambiente de elevada pressão jurídica e social. A combinação de mobilização da sociedade civil, atuação do Ministério Público e judicialização do tema criou um cenário em que a manutenção da norma passou a representar risco relevante de invalidação judicial.

Esse movimento, contudo, não deve ser interpretado como um encerramento definitivo do debate. Ao contrário, ele evidencia a necessidade de aprimoramento dos processos decisórios no âmbito do planejamento urbano, especialmente em municípios com características geográficas e ambientais sensíveis, como é o caso das cidades serranas e também aqui no litoral da Costa Verde.

A verticalização urbana, em si, não é incompatível com o desenvolvimento sustentável. Em determinados contextos, pode até representar alternativa racional à expansão horizontal desordenada. O ponto central, como demonstra o caso de Teresópolis, reside na forma como essas decisões são tomadas.

A Constituição Federal, o Estatuto da Cidade e as legislações locais convergem no sentido de exigir que o planejamento urbano seja orientado por critérios técnicos, transparência e participação social. A gestão democrática da cidade não é um elemento acessório, mas componente essencial da validade e legitimidade das políticas urbanas.

A experiência recente de Teresópolis oferece, nesse sentido, um exemplo concreto de como a ausência — ou percepção de ausência — desses elementos pode levar à contestação institucional de atos legislativos e, em última análise, à sua própria revogação.

Mais do que um episódio localizado, o caso revela um padrão que tende a se repetir em diferentes municípios brasileiros: propostas de alteração significativa do regime urbanístico, especialmente em áreas sensíveis, exigirão cada vez mais robustez técnica e legitimidade procedimental.

A revogação da Lei Complementar nº 351/2025 encerra um capítulo, mas não resolve o problema de fundo. O desafio permanece: construir políticas urbanas capazes de conciliar desenvolvimento, proteção ambiental e participação democrática, evitando que decisões estruturais sobre o futuro das cidades sejam definidas de forma fragmentada ou sem o necessário debate público.

Em última análise, o episódio reafirma uma premissa que já se consolidou no direito urbanístico contemporâneo: não basta definir o que pode ser construído — é preciso garantir que o processo de decisão seja, ele próprio, compatível com os valores constitucionais que regem a cidade.

Após o acompanhamento desse verdadeiro case study para municípios serranos e litorâneos — como Teresópolis, Mangaratiba e Angra dos Reis —, nos quais o urbanismo frequentemente se entrelaça com a proteção ambiental, impõe-se uma reflexão institucional: de que forma os municípios poderão estruturar, daqui em diante, processos de planejamento urbano que incorporem, de modo efetivo, os instrumentos de gestão democrática previstos no Estatuto da Cidade, evitando que decisões estruturais sobre o uso do solo sejam posteriormente deslocadas para o campo da judicialização?

📷: Prefeitura de Teresópolis

Alerj tensiona a sucessão no Rio e testa os limites das decisões do STF

 

“O poder deve frear o poder.” — Montesquieu

Conforme amplamente noticiado, a Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro ingressou nos autos da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 7.942, da relatoria do Ministro Luiz Fux, requerendo que, após a eleição de Douglas Ruas (PL) em 17/4/2026 para a presidência da Casa e sua efetiva investidura, seja reconhecida sua assunção ao cargo de governador interino do Estado.

A manifestação apresentada pela Alerj, na manhã desta quinta-feira (23/04/2026), desloca o debate para um novo patamar: a tentativa de reconfigurar, em sede cautelar, os efeitos da interinidade atualmente exercida pelo Presidente do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro.

A estratégia adotada não consiste em impugnar frontalmente a decisão anterior do Supremo Tribunal Federal, mas em sustentar que sua base fática foi superada.

O argumento central é que a manutenção do chefe do Judiciário no exercício do Executivo se justificou por um quadro excepcional: a inexistência ou inviabilidade de investidura do primeiro sucessor constitucional. Com a eleição e posse do novo presidente da Assembleia Legislativa, tal condição teria sido afastada, impondo-se, portanto, a recomposição da linha sucessória prevista no art. 141 da Constituição estadual.

Sob o prisma técnico, a construção revela-se consistente. A petição explora adequadamente a cláusula “até nova deliberação” constante da decisão plenária do STF de 9 de abril, mobiliza a noção de fato superveniente relevante e distingue, com precisão, duas dimensões que nem sempre caminham juntas: de um lado, a definição do regime jurídico da sucessão definitiva; de outro, a identificação de quem deve exercer interinamente o poder enquanto essa definição não se consolida.

Além disso, a Alerj busca conferir densidade ao requisito da urgência ao destacar que o atual ocupante interino do Executivo não se limita a atos de gestão ordinária, mas vem adotando medidas de impacto estrutural — o que, segundo sustenta, ampliaria o risco de invalidação futura caso se reconheça a incompetência superveniente para o exercício da função.

Não obstante, a pretensão enfrenta obstáculos relevantes.

O primeiro deles reside no pressuposto, implícito na argumentação, de que a eleição do novo presidente da Assembleia já se encontra plenamente estabilizada do ponto de vista jurídico. Esse dado, contudo, não é absoluto. A controvérsia sobre o modelo de votação — aberta ou secreta — ainda não foi definitivamente resolvida em sede constitucional, havendo ação em curso no próprio Supremo Tribunal Federal — inclusive em sede de controle concentrado — que questiona os contornos desse processo. Nesse cenário, o fato novo invocado, embora existente, pode não ser considerado suficientemente consolidado para justificar a imediata alteração da chefia do Executivo.

O segundo obstáculo é de natureza institucional. A manutenção do Presidente do Tribunal de Justiça no cargo não decorre apenas de uma lacuna fática, mas também de uma opção cautelar expressamente reafirmada pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal, no âmbito da Reclamação nº 92.644, de relatoria do Ministro Cristiano Zanin. Alterar esse arranjo por decisão monocrática em processo diverso — ainda que conexo — implicaria, na prática, tensionar a coerência interna das decisões da Corte.

Esse ponto é particularmente sensível. Ainda que não se trate de revogação formal da liminar anteriormente concedida, a eventual assunção do presidente da Alerj ao cargo de governador produziria efeito material equivalente, esvaziando a eficácia de decisão proferida por outro relator e já submetida ao crivo do colegiado. Em cenários dessa natureza, o Supremo tende a privilegiar soluções que preservem a unidade decisória, evitando movimentos que possam ser percebidos como contraditórios ou precipitadamente descoordenados.

Essa necessidade de coerência interna das decisões do Tribunal se projeta com ainda maior intensidade diante da existência de outras frentes de judicialização em curso no próprio Supremo. 

Conforme analisado no artigo anterior deste blog, a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) nº 1319, ajuizada pelo PDT, questiona justamente a validade do processo de eleição da Mesa Diretora da Alerj, inclusive sob o prisma do modelo de votação adotado. Ainda que tal ação não produza, por si só, efeitos imediatos sobre a sucessão, sua existência amplia o grau de complexidade institucional enfrentado pela Corte. 

Diante da sobreposição de controvérsias — envolvendo simultaneamente a validade da eleição legislativa, o regime jurídico da sucessão e a definição da interinidade —, tende a se intensificar a prudência decisória do Supremo, reduzindo o espaço para concessões liminares com efeitos estruturais antes de uma deliberação colegiada mais abrangente.

Por fim, há um fator adicional que não pode ser ignorado: o julgamento de mérito da controvérsia sucessória já se encontra em curso, com pedido de vista formulado e expressa indicação de que a deliberação final dependerá da consolidação do quadro eleitoral no âmbito do Tribunal Superior Eleitoral.

Assim, a eventual concessão de medida liminar neste momento, pelo ministro Luiz Fux, implicaria a antecipação de efeitos práticos relevantes em um contexto ainda deliberativo, com potencial de gerar instabilidade adicional caso a solução final venha a divergir.

Diante desse conjunto de elementos, a petição da Alerj revela-se juridicamente estruturada e estrategicamente bem formulada, mas se insere em um ambiente institucional que favorece a cautela.

A tensão, aqui, não é entre legalidade e ilegalidade, mas entre a coerência da técnica jurídica e a prudência da decisão institucional.

E, nesse ponto, a experiência recente do Supremo Tribunal Federal sugere uma tendência clara: em contextos de elevada complexidade e com múltiplas frentes de judicialização simultânea, a Corte tende a preservar o estado de coisas vigente até que possa oferecer uma resposta colegiada mais abrangente.

A readequação cautelar, embora possível em tese, passa, assim, a depender não apenas da consistência do argumento jurídico, mas, sobretudo, do custo institucional de sua implementação.

Em contextos como o atual, em que o direito se entrelaça com a política em níveis elevados de complexidade, ganha relevo a lição de Norberto Bobbio de que o problema central das instituições não é apenas decidir, mas decidir bem — isto é, com racionalidade, coerência e previsibilidade. 

No caso do Rio de Janeiro, a questão já não se limita à definição de quem exerce o poder, mas à forma como essa definição será construída sem comprometer a estabilidade do próprio sistema que a sustenta.