Verticalização, planejamento urbano e judicialização: o debate sobre a Lei 351/2025 em Teresópolis

📷: Prefeitura de Teresópolis/Divulgação

Verticalizar com responsabilidade: quando o debate urbano chega ao Judiciário

Em dezembro de 2025, publiquei um artigo intitulado “Verticalizar com responsabilidade: o debate urbano que Teresópolis e outras cidades precisam amadurecer”. Naquele momento, a discussão sobre verticalização na bela cidade serrana ainda se encontrava sobretudo no campo do planejamento urbano e da reflexão sobre o futuro das cidades.

Poucos meses depois, o debate ganhou novos contornos institucionais. A aprovação da Lei Complementar Municipal nº 351/2025, que alterou parâmetros urbanísticos em área específica do bairro Alto, passou a ser objeto de questionamentos judiciais e de manifestações de órgãos públicos, trazendo o tema para o centro de uma controvérsia jurídica que envolve urbanismo, meio ambiente e processo legislativo.

A norma municipal autorizou a construção de edificações com até 20 pavimentos e 60 metros de altura em trechos delimitados das ruas Alfredo Rebello Filho e Augusto do Amaral Peixoto, condicionando a aplicação das novas regras à existência de terrenos com área mínima de 10.000 metros quadrados.

Embora alterações urbanísticas façam parte da dinâmica natural das cidades, especialmente em regiões turísticas e em expansão econômica, a forma como essas mudanças são conduzidas costuma ser determinante para sua legitimidade institucional e social. No caso de Teresópolis, a aprovação da referida lei gerou reação significativa de setores da sociedade civil, incluindo mobilizações públicas e questionamentos sobre o processo legislativo que levou à sua aprovação.

Segundo informações divulgadas na imprensa e nos próprios processos judiciais, críticas foram formuladas quanto à ausência de audiências públicas amplas, à falta de estudos técnicos urbanísticos e ambientais previamente divulgados e à delimitação geográfica bastante específica da alteração legislativa. Segundo uma matéria do jornal Tempo Real, de 24/01/2026, uma abaixo-assinado reuniu o apoiamento de mais de 13 mil pessoas contra a construção de prédios com até 20 andares na cidade.

Esse contexto levou ao ajuizamento de três ações populares, além de uma ação civil pública proposta por associação civil, a AMAPOSSE, sendo todas relacionadas à validade e à aplicação da Lei Complementar nº 351/2025: autos números 0800233-62.2026.8.19.0061, 0800088-06.2026.8.19.0061, 5000116-93.2026.4.02.5115 e 5000276-21.2026.4.02.5115. 

Duas dessas ações populares tramitam na Justiça Estadual do Rio de Janeiro, na Comarca de Teresópolis. Em uma delas, a de número 0800233-62.2026.8.19.0061, o Ministério Público estadual já se manifestou favoravelmente à concessão de medida liminar para suspender os efeitos da lei, argumentando que a sua aprovação teria ocorrido sem a devida observância de mecanismos de participação social e sem a apresentação de estudos técnicos suficientes.

Outra ação, a de número 0800088-06.2026.8.19.0061, foi inicialmente questionada quanto à adequação da via processual, uma vez que a jurisprudência dos tribunais superiores costuma restringir o uso da ação popular para impugnar leis em tese. O juízo determinou a emenda da petição inicial para que a discussão sobre eventual inconstitucionalidade da norma figurasse como causa de pedir, e não como pedido autônomo, adequando a demanda ao controle incidental de constitucionalidade.

Paralelamente, o debate também chegou à Justiça Federal, onde tramita uma ação popular e uma ação civil pública, curiosamente sob sugilo, que discutem os possíveis impactos da lei sobre o meio ambiente e sobre a paisagem da região serrana.

Essas ações apontam que a área objeto da alteração urbanística encontra-se relativamente próxima ao Parque Nacional da Serra dos Órgãos, unidade de conservação federal que constitui um dos principais patrimônios naturais da região. Embora situada fora dos limites formais da unidade de conservação e de sua zona de amortecimento, a área integra o entorno paisagístico do parque, razão pela qual os autores das ações sustentam que a verticalização intensa poderia afetar a paisagem, a infraestrutura urbana e o equilíbrio ambiental do entorno.

Diante da conexão entre os processos, o juízo federal determinou a tramitação conjunta das ações, além de adotar uma postura cautelosa antes de decidir sobre os pedidos liminares. Entre as providências determinadas está a intimação do presidente da Câmara Municipal de Teresópolis para prestar informações detalhadas sobre o processo legislativo que resultou na aprovação da lei, especialmente quanto ao cumprimento das exigências de gestão democrática da cidade previstas no Estatuto da Cidade (Lei Federal nº 10.257/2001), que prevê instrumentos como audiências públicas, participação de associações e transparência no processo de planejamento urbano.

O magistrado também determinou a manifestação técnica de órgãos ambientais, incluindo o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio) e o Instituto Estadual do Ambiente (INEA), bem como a participação do Ministério Público Federal. Além disso, foi designada audiência de justificação e conciliação, o que demonstra a intenção do juízo de reunir elementos técnicos e institucionais antes de apreciar a controvérsia de forma mais aprofundada.

O cenário atual revela, portanto, um processo de judicialização do planejamento urbano, fenômeno relativamente comum em temas que envolvem transformações significativas na estrutura das cidades.

Nesse contexto, um dos pontos jurídicos mais relevantes diz respeito à possível compatibilidade da Lei Complementar nº 351/2025 com normas constitucionais estaduais e federais.

A Constituição da República estabelece, em seus artigos 182 e 225, que a política urbana deve ser orientada pelo desenvolvimento sustentável das cidades e pela proteção do meio ambiente, cabendo ao planejamento urbano garantir a função social da cidade e da propriedade.

No âmbito estadual, a Constituição do Estado do Rio de Janeiro contém dispositivos que reforçam esses princípios, especialmente nos artigos 236, 261 e 359, que tratam da proteção ambiental, da política urbana e da preservação do patrimônio natural e paisagístico.

Caso se confirme que a alteração urbanística ocorreu sem observância adequada dos mecanismos de participação social previstos no Estatuto da Cidade e na legislação municipal (v.g., arts. 2º, I, II, e 4º da Lei nº 10.257/2001), especialmente em temas que envolvem alterações relevantes no uso e ocupação do solo urbano, pode surgir a discussão sobre eventual incompatibilidade da norma municipal com esses parâmetros constitucionais.

Esse tipo de debate, contudo, deve ser conduzido com cautela. A verticalização urbana, por si só, não é necessariamente incompatível com o planejamento sustentável das cidades. Em muitos casos, ela pode representar uma alternativa à expansão horizontal desordenada, especialmente em regiões onde a preservação ambiental exige limites claros à ocupação territorial.

Todavia, o desafio consiste em equilibrar crescimento urbano, proteção ambiental e participação democrática nas decisões que moldam o futuro das cidades.

Teresópolis, como outras cidades serranas brasileiras, possui características geográficas e ambientais que exigem planejamento cuidadoso. A topografia acidentada, a proximidade com unidades de conservação e a relevância turística da paisagem natural tornam particularmente sensíveis as decisões sobre densidade urbana e gabarito construtivo.

Independentemente do desfecho das ações judiciais em curso, a controvérsia envolvendo a Lei Complementar nº 351/2025 oferece uma oportunidade importante para amadurecer o debate público sobre planejamento urbano na região, o que considero também útil para os municípios daqui da Costa Verde, situados entre montanhas e mares.

Mais do que uma disputa jurídica específica, o episódio revela a importância de processos decisórios transparentes, fundamentados em estudos técnicos e abertos à participação da sociedade.

Verticalizar pode ser parte da solução para o desenvolvimento urbano sustentável. Mas, como já defendido anteriormente, isso precisa ocorrer com responsabilidade, planejamento e diálogo democrático.

O futuro das cidades depende menos da altura dos prédios e mais da qualidade das decisões que definem o espaço urbano.

Verticalizar com responsabilidade: o debate urbano que Teresópolis e outras cidades precisam amadurecer

Vista parcial do Centro de Teresópolis, 2021

A recente aprovação da Lei Complementar nº 351, de 19 de dezembro de 2025, que autoriza edificações de até 20 andares em áreas específicas de Teresópolis, reacendeu um debate legítimo sobre o futuro urbano da cidade. Em municípios serranos, onde o relevo, a paisagem e o meio ambiente impõem limites claros ao crescimento, decisões dessa magnitude exigem não apenas técnica, mas também diálogo e transparência.

É preciso reconhecer que existem argumentos urbanísticos consistentes a favor da verticalização. Em cidades montanhosas, a expansão horizontal tende a avançar sobre áreas verdes, encostas e zonas ambientalmente sensíveis, muitas vezes agravando riscos geológicos e dificultando a recuperação ambiental. Concentrar o adensamento em áreas já urbanizadas pode, em tese, reduzir a pressão sobre o território, otimizar a infraestrutura existente e conter o espraiamento urbano.

No entanto, verticalizar não é uma solução neutra ou automática. Teresópolis possui vias estreitas, infraestrutura concebida para outra escala urbana, restrições ambientais e uma paisagem que é parte de sua identidade e vocação turística. O aumento expressivo do gabarito impacta mobilidade, insolação, ventilação, paisagem e demanda por serviços públicos. Em cidades serranas, os limites são duplos: não há espaço ilimitado nem para crescer para os lados, nem para crescer para cima.

Por isso, o ponto central do debate talvez não esteja apenas no mérito da verticalização, mas no processo que levou à aprovação da Lei Complementar nº 351/2025. Alterar parâmetros como gabarito não é um ajuste técnico menor: trata-se de uma mudança estrutural no modelo de cidade.

O Estatuto da Cidade (Lei Federal nº 10.257/2001) é claro ao estabelecer, como diretriz da política urbana, a gestão democrática da cidade, assegurada por meio da participação da população e de associações representativas na formulação, execução e acompanhamento de planos e projetos de desenvolvimento urbano. O Estatuto também reforça que o Plano Diretor é o instrumento básico da política urbana, devendo orientar o uso e a ocupação do solo.

A Lei Orgânica do Município de Teresópolis segue essa mesma lógica. Ela determina que a política de desenvolvimento urbano seja conduzida pelo Poder Público com garantia de participação popular, e reafirma o Plano Diretor como referência central para o ordenamento territorial, incluindo zoneamento e índices urbanísticos, como o gabarito das edificações.

Nesse contexto, causa preocupação o fato de que a alteração promovida pela Lei Complementar nº 351/2025 tenha sido percebida por muitos cidadãos sem um debate público prévio amplo, transparente e tecnicamente fundamentado. As denúncias na mídia ausência clara de audiências públicas amplamente divulgadas, de participação efetiva dos conselhos municipais e da apresentação pública de estudos de impacto não invalida automaticamente a lei, mas fragiliza sua legitimidade democrática.

Cumprir o rito legislativo interno da Câmara é necessário, mas não é suficiente quando a própria legislação federal e municipal exige participação social qualificada em decisões urbanísticas estruturais. Quando a sociedade toma conhecimento de mudanças dessa natureza apenas após a sanção da lei, instala-se um ruído que compromete a confiança institucional e empobrece o debate.

Teresópolis, assim como muitas cidades brasileiras, enfrenta um desafio complexo: crescer sem perder sua identidade, respeitando seus limites geográficos, ambientais e urbanos, além da vocação turística. Esse equilíbrio não será alcançado com decisões apressadas ou pouco dialogadas. Verticalizar pode ser parte da solução, mas apenas se estiver inserido em uma estratégia urbana clara, com proporcionalidade nas alterações, debatida com a população e alinhada ao Plano Diretor.

Mais do que ser a favor ou contra prédios mais altos, o que se espera é que escolhas dessa magnitude sejam feitas com a cidade, e não apenas para a cidade — com transparência, participação e responsabilidade.

📝Nota: Diante das informações veiculadas pela imprensa sobre a tramitação da recente lei municipal que alterou parâmetros urbanísticos em Teresópolis, registre-se que eventuais questionamentos não se dirigem, necessariamente, ao mérito da verticalização, que pode ser instrumento legítimo de política urbana quando planejada, sustentável e amplamente debatida.

As preocupações concentram-se, sobretudo, na observância do devido processo legislativo, da transparência e da participação popular, princípios exigidos pelo Estatuto da Cidade e pela Constituição do Estado do Rio de Janeiro em matérias de relevante impacto urbano e ambiental.

Nesse contexto, é juridicamente possível — caso identificados vícios formais — que legitimados constitucionais, como o Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro, avaliem a adoção das medidas cabíveis, inclusive no âmbito do controle de constitucionalidade estadual, sempre como instrumento institucional de aprimoramento democrático e não de negação do desenvolvimento urbano.

📷: Matheus Camacho / Wikipédia , extraída de https://commons.wikimedia.org/wiki/File:Teres%C3%B3polis_vista_parcial_do_Centro.jpg#mw-jump-to-license