A disponibilização do acórdão da Apelação Cível nº 5010273-75.2023.4.02.5101, julgada pela 5ª Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região (TRF2), permite compreender com maior precisão o alcance jurídico da histórica decisão proferida no julgamento de 06/05/2026 sobre o sistema de pedágio eletrônico (free flow) na BR-101 (Rio–Santos), em Mangaratiba.
Mais do que uma simples controvérsia sobre cobrança tarifária, o julgamento acabou produzindo uma das discussões constitucionais mais relevantes já surgidas no Brasil acerca dos limites jurídicos da incidência do free flow em áreas de mobilidade intramunicipal cotidiana.
Vale esclarecer que o sistema free flow (do inglês, “fluxo livre”) consiste em modelo de cobrança eletrônica de pedágio sem praças físicas tradicionais, baseado na leitura automática de placas, tags eletrônicas ou outros mecanismos de identificação veicular. A proposta do modelo é permitir fluxo contínuo de veículos sem paradas obrigatórias, reduzindo custos operacionais e tempo de deslocamento, embora sua implementação venha gerando importantes debates regulatórios, operacionais e jurídicos em diversas regiões do país.
O acórdão do TRF2 foi disponibilizado no final da manhã de hoje (19/05/2026) e confirmou, por unanimidade, a reforma da sentença de improcedência da 6ª Vara Federal do Rio de Janeiro para determinar que a Concessionária do Sistema Rodoviário Rio–São Paulo S.A. (CCR RioSP) se abstenha de cobrar pedágio no sistema por fluxo livre (free flow) dos veículos com placa do Município de Mangaratiba/RJ, mediante critério objetivo de identificação dos beneficiários.
Mas a relevância do julgamento vai muito além de seus efeitos práticos imediatos.
O que o TRF2 parece ter construído foi uma relevante tese jurídica sobre os limites constitucionais da tarifação em hipóteses de deslocamento intramunicipal compulsório sem alternativa viária efetiva.
O deslocamento do debate: da concessão para os direitos fundamentais
Embora o pedágio possua natureza jurídica tarifária vinculada à utilização de infraestrutura concedida, sua incidência concreta não se encontra imune ao controle constitucional, especialmente quando a cobrança passa a atingir deslocamentos cotidianos essenciais realizados sem alternativa territorial efetiva.
Um dos aspectos mais relevantes do acórdão é justamente a mudança de eixo jurídico do debate.
O Tribunal não declarou ilegal o sistema free flow em si.
Também não afastou a validade geral das concessões rodoviárias federais.
Ao contrário, o acórdão preserva a legitimidade do modelo de concessão e do sistema eletrônico de cobrança, mas afirma que sua aplicação concreta encontra limites quando a tarifação passa a atingir deslocamentos intramunicipais essenciais realizados sem alternativa prática de circulação.
A ementa é explícita ao reconhecer que a cobrança de pedágio no único trecho de ligação entre distritos e bairros de Mangaratiba impõe ônus econômico a deslocamentos intramunicipais essenciais.
Esse talvez seja o núcleo jurídico mais importante do novo precedente.
O foco do julgamento deixou de se concentrar apenas no contrato, na tecnologia ou na arrecadação tarifária, passando a envolver liberdade de locomoção, dignidade da pessoa humana, proporcionalidade, modicidade tarifária e proteção de populações vulneráveis.
Nesse ponto, o acórdão estabelece uma afirmação extremamente forte do ponto de vista constitucional: o contrato de concessão submete-se à Constituição Federal.
As consequências práticas dessa formulação são relevantes.
O TRF2 reconhece que cláusulas contratuais, decisões regulatórias e mecanismos tarifários não podem prevalecer automaticamente quando produzem impactos desproporcionais sobre direitos fundamentais relacionados à mobilidade cotidiana da população.
A construção da ideia de “mobilidade intramunicipal compulsória”
Outro aspecto importante é que o precedente não se apoia em uma lógica de privilégio territorial ou mera isenção local abstrata.
O acórdão procura demonstrar que, em Mangaratiba, a BR-101 passou a exercer função de circulação interna obrigatória entre bairros, distritos e áreas essenciais do próprio município.
Ou seja, o problema jurídico identificado pelo Tribunal não foi simplesmente a existência de um pedágio federal dentro do território municipal.
O núcleo da controvérsia passou a ser outro: a incidência de cobrança contínua sobre deslocamentos cotidianos obrigatórios realizados sem rota alternativa gratuita efetiva.
A degravação da sessão de julgamento juntada aos autos em 15/05 tornou isso ainda mais evidente.
Em diversos momentos, os debates em plenário caminharam no sentido de distinguir o usuário típico de rodovia concedida e o morador submetido a deslocamento territorial compulsório dentro do próprio município.
Essa diferenciação talvez represente uma das formulações mais inovadoras já produzidas no debate brasileiro sobre free flow.
O critério objetivo da placa municipal
O Tribunal também enfrentou diretamente um problema operacional importante: como identificar os beneficiários da medida sem gerar insegurança jurídica ou inviabilidade prática?
O acórdão validou expressamente o critério objetivo do emplacamento do veículo em Mangaratiba.
Segundo a decisão, trata-se de mecanismo operacionalmente viável, juridicamente razoável e mais adequado do que critérios subjetivos de residência ou de comprovação individual a cada passagem.
Esse ponto possui enorme relevância prática porque demonstra preocupação concreta da Turma julgadora com a executabilidade da decisão.
Evidentemente, o critério do emplacamento não elimina todas as situações potencialmente controvertidas.
Permanecem possíveis debates envolvendo, por exemplo, moradores de Mangaratiba com veículos registrados em outros municípios, veículos locados, automóveis vinculados a empresas, trabalhadores pendulares e outras hipóteses práticas que poderão exigir regulamentação administrativa complementar ou futura apreciação judicial.
Ainda assim, o Tribunal entendeu que o critério objetivo da placa representava, neste momento, a solução mais executável e operacionalmente segura.
Também é importante observar que o acórdão possui natureza coletiva e foi estruturado principalmente como obrigação de não fazer dirigida à concessionária, consistente na abstenção da cobrança do pedágio free flow dos veículos abrangidos pelo critério fixado pelo Tribunal.
A decisão, ao menos neste momento, não estabelece automaticamente restituição individual de valores anteriormente pagos por todos os usuários nem define, de forma expressa, um regime coletivo imediato de repetição de indébito.
Além disso, questões relacionadas a eventual devolução de tarifas, compensações financeiras pretéritas, execuções individuais ou liquidação de efeitos patrimoniais ainda poderão depender de futuras etapas processuais, definição na fase de cumprimento da decisão ou até mesmo de iniciativas judiciais individualizadas, conforme a evolução concreta do caso.
O TRF2 afastou o argumento abstrato de desequilíbrio econômico-financeiro
Outro ponto importante foi o enfrentamento da tese de desequilíbrio contratual levantada pela concessionária.
O acórdão afirma que alegações genéricas sobre impacto econômico-financeiro não bastam para afastar a proteção judicial quando inexistem dados empíricos consistentes, projeções confiáveis ou demonstração técnica efetiva do impacto da medida sobre a concessão.
Além disso, o Tribunal recorda que a própria Lei nº 8.987/1995 exige modicidade tarifária, admite diferenciações de usuários, e prevê mecanismos de revisão contratual.
Nesse ponto, o acórdão também sinaliza uma tendência relevante de maior exigência de fundamentação técnica concreta em debates regulatórios envolvendo concessões públicas. O Tribunal deixou claro que alegações abstratas de impacto econômico-financeiro não bastam, por si sós, para afastar medidas protetivas quando inexistem estudos consistentes, dados empíricos ou demonstração efetiva dos impactos territoriais e sociais produzidos pela tarifação.
Essa parte da decisão talvez venha a ter repercussão importante em futuros debates regulatórios envolvendo concessões rodoviárias no país.
O precedente da 6ª Turma e as duas frentes da controvérsia
Curiosamente, a própria sessão de julgamento fez referência ao recente acórdão da 6ª Turma Especializada do TRF2, que havia rejeitado ação civil pública voltada à anulação coletiva das multas aplicadas durante a fase experimental do free flow.
Mas os dois julgados não são propriamente contraditórios.
Embora relacionados ao mesmo contexto regulatório, os dois julgados enfrentaram problemas jurídicos distintos.
A 6ª Turma analisou falhas sistêmicas, multas, operacionalização do modelo, e a regularidade geral da implementação experimental.
Já a 5ª Turma enfrentou outra questão: os limites materiais da incidência tarifária em deslocamentos intramunicipais compulsórios sem alternativa viária efetiva.
Por isso, os dois precedentes acabam revelando duas frentes distintas — embora complementares — do debate jurídico nacional sobre free flow.
Do ponto de vista regulatório e operacional, o julgamento da 5ª Turma também poderá exigir respostas administrativas relevantes da ANTT e da concessionária, incluindo eventuais mecanismos de cadastramento complementar de usuários, revisão de procedimentos operacionais, negociação de medidas compensatórias, pedidos de reequilíbrio contratual e adaptação dos instrumentos de execução da política tarifária.
Parte importante dos efeitos concretos do novo precedente provavelmente será construída justamente nessa etapa posterior de implementação administrativa e regulatória.
Nesse contexto, não se pode descartar a adoção de medidas administrativas complementares pela própria ANTT, inclusive mediante edição de normas operacionais específicas para cumprimento da decisão judicial, integração de bases de dados ou definição de critérios adicionais de identificação de usuários.
Da mesma forma, a concessionária poderá buscar soluções administrativas voltadas à mitigação de conflitos futuros, como mecanismos de cadastramento complementar, convênios operacionais com o Município de Mangaratiba, ajustes tecnológicos de reconhecimento de beneficiários ou até mesmo discussão regulatória sobre eventual recomposição do equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão.
Essas medidas podem se tornar relevantes justamente para reduzir litigiosidade futura e permitir maior previsibilidade operacional na implementação concreta do precedente.
A decisão já está valendo?
Essa talvez seja hoje a principal dúvida prática da população.
E aqui é importante cautela.
Embora o acórdão já tenha sido disponibilizado oficialmente, ainda existem etapas processuais relevantes:
publicação formal com início das intimações;
eventual oposição de embargos de declaração;
possibilidade de recursos ao STJ e ao STF;
além de eventuais pedidos de suspensão da decisão.
Isso significa que ainda será necessário acompanhar a estabilização processual do julgamento e, principalmente, a forma concreta de implementação operacional da decisão pela concessionária e pelos órgãos reguladores.
Ou seja, o precedente já existe juridicamente e possui enorme relevância institucional.
Mas a aplicação prática imediata da isenção ainda dependerá do decurso dos prazos processuais, da eventual interposição de recursos, e da definição operacional da execução da decisão judicial.
Por isso, neste momento, a postura mais prudente ainda parece ser o acompanhamento atento dos canais oficiais e da evolução processual do caso.
Um precedente que pode ultrapassar Mangaratiba
Independentemente dos próximos capítulos processuais, uma coisa parece clara: o acórdão da 5ª Turma Especializada do TRF2 já se tornou um dos precedentes mais importantes do país sobre os limites jurídicos do sistema free flow.
O Tribunal não invalidou o modelo e nem negou a legitimidade das concessões rodoviárias, mas afirmou algo juridicamente muito relevante: a lógica contratual e regulatória das concessões encontra limites quando a tarifação incide sobre mobilidade intramunicipal essencial sem alternativa territorial efetiva.
É justamente nesse espaço — entre inovação regulatória, infraestrutura concedida e realidade concreta dos usuários — que o direito brasileiro parece começar a definir, de forma prática, os contornos jurídicos do free flow.
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