A recente sanção da Lei nº 15.395, de 27 de abril de 2026, pelo Presidente Luiz Inácio Lula da Silva oferece um ponto de partida privilegiado para uma reflexão mais ampla — que ultrapassa o caso concreto e alcança a própria arquitetura fiscal do Estado brasileiro.
Não se trata apenas de um reajuste remuneratório. Trata-se, na verdade, de um sintoma: o de como determinadas funções estatais — especialmente a segurança pública — operam como vetores de reorganização do orçamento, tensionando limites jurídicos, redefinindo prioridades e, não raramente, induzindo processos de captura institucional.
1. A lógica política da priorização da segurança
A segurança pública ocupa uma posição singular no sistema decisório estatal.
Diferentemente de políticas estruturais como educação ou saneamento, seus efeitos são imediatos, visíveis e emocionalmente intensos.
Esse tripé produz um fenômeno conhecido como hiperpriorização reativa: a tendência de governos destinarem recursos e atenção desproporcionais à segurança pública em resposta a pressões imediatas — políticas, sociais e midiáticas — ainda que isso comprometa o equilíbrio de longo prazo das contas públicas.
Governos não priorizam segurança apenas por convicção programática, mas por risco político elevado em caso de falha, capacidade de mobilização corporativa das categorias, e impacto direto na percepção de governabilidade.
A consequência é previsível: a segurança pública tende a capturar parcela crescente do orçamento dos estados, sobretudo na rubrica de pessoal.
2. A rigidez fiscal e o papel da Lei de Responsabilidade Fiscal
Do ponto de vista jurídico-financeiro, o problema se agrava.
A Lei de Responsabilidade Fiscal — que, de forma simplificada, limita a despesa total com pessoal a até 60% da Receita Corrente Líquida, no caso dos Estado — estabelece balizas fundamentais para o equilíbrio das contas públicas.
A segurança pública, contudo, apresenta características que tensionam esses limites:
- forte dependência de carreiras estruturadas;
- crescimento vegetativo (progressões, vantagens);
- impacto relevante de inativos.
Não se trata de despesa discricionária. Trata-se de despesa rígida por excelência.
O resultado é um paradoxo: quanto maior a priorização política da segurança, menor a margem fiscal para políticas estruturais.
3. O caso do Distrito Federal: exceção que revela a regra
A Lei nº 15.395/2026 incide sobre um contexto institucional peculiar.
No Distrito Federal, as forças de segurança são financiadas por meio do Fundo Constitucional, custeado pela União.
Esse arranjo produz três efeitos relevantes:
- Redução da pressão direta da LRF local;
- Maior previsibilidade orçamentária;
- Capacidade ampliada de recomposição remuneratória.
Em outras palavras, o DF funciona como um laboratório institucional: demonstra o que ocorre quando a restrição fiscal é atenuada, e revela, por contraste, a intensidade da restrição nos Estados.
Um dado empírico ajuda a dimensionar a assimetria federativa descrita. No Distrito Federal, um policial militar em início de carreira costuma receber valores na faixa de R$ 7 mil, com médias remuneratórias que, ao longo da carreira, frequentemente superam a casa de R$ 12 mil.
Em diversos estados, contudo — especialmente aqueles com maior restrição fiscal —, os vencimentos iniciais tendem a situar-se, em termos aproximados, entre R$ 4 mil e R$ 5 mil, podendo variar conforme o ente federativo e a estrutura de carreira.
Esses números, aqui utilizados como referência ilustrativa de padrões remuneratórios observados, indicam uma discrepância que, em muitos casos, supera 50%. Trata-se de diferença que não decorre de distinções funcionais relevantes, mas do arranjo institucional que desloca o financiamento do DF para a União.
O resultado é a consolidação de um quadro em que servidores que exercem funções substancialmente idênticas estão submetidos a regimes remuneratórios profundamente distintos — evidência clara de que a questão não é apenas salarial, mas estrutural e federativa.
4. A captura orçamentária: conceito e manifestação
É nesse ponto que emerge o conceito central desta análise: captura orçamentária, entendida como a situação em que determinados setores, em razão de seu poder de pressão política ou institucional, passam a influenciar de forma desproporcional a alocação de recursos públicos, deslocando o orçamento de sua função de planejamento para uma lógica de acomodação de interesses organizados.
Não se trata de ilegalidade, mas de um desvio funcional, no qual a alocação de recursos passa a refletir de forma crescente a capacidade de pressão de determinados grupos.
Na prática, isso se manifesta por reajustes seletivos, expansão de vantagens específicas, resistência a reformas estruturais, e judicialização de pleitos remuneratórios.
O efeito sistêmico é conhecido: o orçamento deixa de ser instrumento de planejamento e passa a refletir a correlação de forças entre grupos organizados.
5. O papel do controle externo (TCEs)
Diante desse cenário, o controle externo assume função estratégica.
Os Tribunais de Contas — como o Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro — não se limitam à verificação formal de limites.
Sua atuação mais sofisticada envolve a análise da sustentabilidade intertemporal da despesa, a avaliação da qualidade do gasto público e a identificação de riscos de rigidez orçamentária excessiva.
Aqui reside um ponto sensível: a conformidade com a LRF não esgota o controle.
É possível cumprir formalmente os limites e, ainda assim, produzir desequilíbrios estruturais, compressão de investimentos, e deterioração de políticas públicas essenciais.
6. A responsabilidade do gestor: além da legalidade formal
A responsabilidade fiscal do gestor não se esgota na observância aritmética dos limites.
Ela envolve planejamento de médio e longo prazo, avaliação de trade-offs e preservação da capacidade de investimento.
A expansão desproporcional de gastos com pessoal — ainda que juridicamente amparada — pode caracterizar gestão temerária, ou, em cenários extremos, violação indireta dos princípios da administração pública.
O desafio é evidente: equilibrar a pressão política legítima com a racionalidade fiscal.
Esse cenário ganha contornos ainda mais relevantes diante do debate em torno da chamada PEC da Segurança Pública, que busca redefinir o papel da União na coordenação das políticas de segurança.
Nesse contexto, a Lei nº 15.395/2026 pode ser interpretada não como um ato isolado, mas como um movimento que já se insere — ainda que de forma localizada — nessa tendência de maior centralizaçã. Ao reforçar o financiamento federal de estruturas de segurança no Distrito Federal, a lei antecipa, em escala localizada, uma lógica que a PEC pode vir a expandir em nível nacional.
Ainda que os contornos definitivos da PEC estejam em construção, a proposta indica uma tendência de maior centralização normativa e, possivelmente, financeira.
Caso avance nesse sentido, poderá atenuar desigualdades hoje existentes entre os entes federativos — mas também traz o risco de ampliar a pressão sobre o orçamento federal e intensificar disputas corporativas em escala nacional.
Em outras palavras, a PEC não elimina o problema da captura orçamentária; ela tende a deslocá-lo para outro nível, exigindo mecanismos ainda mais sofisticados de controle e governança.
Importa registrar que a PEC da Segurança Pública ainda se encontra em fase de discussão no Congresso Nacional, tendo sido objeto de diferentes versões e propostas ao longo dos últimos meses. Esse caráter em construção reforça a importância de análises que não apenas descrevam o cenário atual, mas também antecipem seus possíveis desdobramentos institucionais.
7. O espelho municipal: a lógica se reproduz
Esse padrão de pressão corporativa e expansão de despesa rígida, no entanto, não se limita à esfera federal e estadual, irradiando-se também para o plano municipal.
Importa destacar que os municípios também se encontram submetidos às mesmas balizas da Lei de Responsabilidade Fiscal, especialmente no que se refere ao limite global de despesa com pessoal.
Essa incidência simultânea da LRF em diferentes níveis federativos tende a potencializar os riscos de captura orçamentária: pressões por expansão de gasto em uma esfera não apenas se reproduzem, mas se acumulam no sistema como um todo, reduzindo progressivamente o espaço fiscal disponível para políticas estruturantes.
Embora os municípios não mantenham forças policiais próprias nos moldes constitucionais clássicos, o padrão se replica — e vem sendo tensionado pela expansão das Guardas Municipais.
Vale observar que, em áreas como saúde, educação e na estrutura administrativa em geral, incluindo as Guardas Municipais, observa-se dinâmica semelhante: pressão política concentrada, expansão de despesas obrigatórias, e redução da margem de investimento.
No plano local, isso frequentemente se combina com o crescimento de cargos comissionados, o uso politicamente instrumentalizado da máquina administrativa, e a baixa capacidade de planejamento de longo prazo.
Esse quadro, contudo, vem se alterando com a crescente expansão das Guardas Municipais, que, embora formalmente vocacionadas à proteção de bens, serviços e instalações, têm assumido, na prática, funções cada vez mais próximas da segurança pública tradicional.
Esse movimento — impulsionado por demandas sociais imediatas e pela percepção de insuficiência das polícias estaduais — tende a reproduzir, no plano municipal, a mesma lógica observada nos estados: fortalecimento de carreiras armadas, pressão por valorização remuneratória e crescente rigidez da despesa de pessoal.
O risco, aqui, é a formação de uma nova camada de vinculação orçamentária sensível, capaz de tensionar ainda mais os limites da Lei de Responsabilidade Fiscal nos municípios e de induzir, em escala local, fenômenos de captura orçamentária similares aos já identificados na esfera estadual.
8. Conclusão: entre a política e a sustentabilidade
A Lei nº 15.395/2026 não deve ser lida isoladamente.
Ela é expressão de um fenômeno mais amplo: a centralidade política da segurança pública e sua capacidade de reorganizar o orçamento estatal.
O desafio contemporâneo não é negar essa prioridade, mas discipliná-la institucionalmente.
Isso exige o fortalecimento do controle externo, a atuação técnica dos Tribunais de Contas, e, sobretudo, gestores capazes de resistir à captura orçamentária.
Porque, no limite, a questão não é quanto se gasta com segurança — mas, sobretudo, o que se deixa de fazer quando o orçamento perde sua função de planejamento e passa a operar apenas como resposta à pressão política.
📷: Ricardo Stuckert/Presidência da República.
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