O Projeto de Lei n.° 2.780/2024, de autoria do deputado Zé Silva (Solidariedade/MG), que institui a Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos (PNMCE), recoloca no centro do debate uma questão recorrente do desenvolvimento brasileiro: como transformar abundância de recursos naturais em poder econômico, tecnológico e institucional.
Mais do que isso, a proposta ingressa em fase de deliberação parlamentar efetiva, ao ser incluída em pauta para discussão em turno único, na sequência da aprovação do requerimento de urgência nº 3.764/2025 e da designação de relatoria em comissão especial. A movimentação indica que o projeto ultrapassou o plano prospectivo e passou a integrar, de forma concreta, a agenda decisória do Congresso Nacional, intensificando o debate sobre seus impactos jurídicos, econômicos e socioambientais — agora sob a pressão típica dos regimes de deliberação abreviada.
A proposta surge em um contexto internacional marcado pela reorganização das cadeias produtivas, pela transição energética e pela crescente centralidade de insumos como lítio, terras raras e nióbio. Não se trata, portanto, de uma política setorial isolada, mas de uma tentativa de inserção do Brasil em um tabuleiro geoeconômico mais amplo.
A questão decisiva, contudo, não é a conveniência da política — amplamente reconhecida —, mas o desenho jurídico-institucional capaz de evitar que ela reproduza padrões históricos de baixa agregação de valor e elevada externalização de custos ambientais e sociais.
1. Norma jurídica e política pública: planos distintos, riscos distintos
Antes de avançar, é necessário distinguir dois planos que frequentemente se confundem no debate: o plano normativo e o plano da política pública.
No plano normativo, discute-se a constitucionalidade da lei, seus limites formais e materiais, e o grau de delegação ao Executivo. Já no plano da política pública, o foco recai sobre a capacidade da iniciativa de produzir transformação estrutural na economia — o que envolve escolhas industriais, tecnológicas e estratégicas.
A ausência dessa distinção tende a gerar diagnósticos imprecisos: uma lei pode ser formalmente constitucional e, ainda assim, insuficiente ou inadequada para produzir os efeitos econômicos que anuncia. É precisamente essa tensão que se coloca no caso da PNMCE.
Essa articulação também encontra fundamento no art. 170 da Constituição, que, ao estruturar a ordem econômica, estabelece como princípios tanto a valorização da livre iniciativa quanto a defesa do meio ambiente. A leitura conjugada desses vetores reforça a ideia de que políticas voltadas ao desenvolvimento econômico — inclusive no setor mineral — não podem prescindir de critérios de sustentabilidade e de racionalidade distributiva, sob pena de descompasso com o modelo constitucional de desenvolvimento.
2. Competência da União e limites do planejamento econômico
Sob o prisma constitucional, a iniciativa encontra respaldo no art. 21, XXV, da Constituição, que atribui à União a competência para administrar os recursos minerais, bem como no art. 174, que a define como agente normativo e regulador da atividade econômica.
Nesse sentido, a criação de uma política nacional voltada a minerais críticos é, em tese, legítima e compatível com o modelo constitucional de intervenção indireta na economia.
O ponto sensível reside na extensão da delegação normativa ao Poder Executivo. Caso a lei se limite a instituir diretrizes amplas, transferindo ao Executivo a definição de quais minerais serão considerados “críticos” e quais instrumentos serão adotados, pode-se tensionar o princípio da legalidade (art. 5º, II), sobretudo se ausentes critérios objetivos mínimos.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) admite delegações técnicas, mas exige parâmetros normativos suficientes para evitar discricionariedade irrestrita.
3. Política mineral ou política industrial? O risco do extrativismo sofisticado
No plano da política pública, o ponto central é outro: o lugar do Brasil na cadeia global de valor.
A experiência internacional demonstra que políticas de minerais críticos só alcançam resultados estruturantes quando articuladas a estratégias industriais. Nos Estados Unidos, na União Europeia e na China, o foco não recai apenas sobre a extração, mas sobre o controle das etapas de maior valor agregado — refino, beneficiamento químico, processamento avançado e fabricação de componentes, como células e sistemas de baterias.
Se a PNMCE limitar-se a incentivar a exploração mineral, o país corre o risco de aprofundar um modelo de extrativismo sofisticado: exporta-se o minério bruto ou pouco processado, enquanto as etapas de maior valor permanecem no exterior.
Por outro lado, uma política que incorpore exigências de processamento local, incentivos à indústria de baterias, integração com políticas de ciência e tecnologia e mecanismos de internalização de cadeias produtivas pode representar uma inflexão relevante na trajetória econômica nacional.
Sem esse adensamento, o projeto tende a operar como instrumento de coordenação genérica, com baixa capacidade transformadora.
4. Governança e risco de captura: a ausência de salvaguardas institucionais
A criação de um comitê vinculado ao Conselho Nacional de Política Mineral insere-se na lógica contemporânea de governança interinstitucional. Contudo, sua legitimidade e eficácia dependem de salvaguardas que não se encontram claramente delineadas.
Uma governança adequada exigiria, ao menos:
- composição plural, com participação de estados, municípios, academia e sociedade civil;
- critérios objetivos e públicos para definição de minerais estratégicos e priorização de projetos;
- transparência decisória, com publicidade de atas, estudos e fundamentos técnicos;
- mecanismos de controle social e accountability, inclusive com participação de órgãos independentes.
A ausência desses elementos amplia o risco de captura regulatória, com concentração decisória no Executivo federal e assimetria de influência entre atores públicos e privados.
Soma-se a isso o potencial de tensão institucional com os regimes de licenciamento ambiental conduzidos por órgãos federais e estaduais, na medida em que diretrizes estratégicas ou prioridades definidas no âmbito da política mineral podem pressionar fluxos decisórios que, por natureza constitucional, devem permanecer ancorados em critérios técnicos e ambientais próprios.
5. Licenciamento ambiental e vedação ao retrocesso
O ponto mais sensível do projeto está na interface com o regime jurídico ambiental.
A Constituição de 1988 estabeleceu, no art. 225, um modelo de proteção baseado nos princípios da prevenção e da precaução, operacionalizados, entre outros instrumentos, pelo licenciamento ambiental.
Qualquer tentativa de simplificação procedimental indiscriminada, priorização automática de projetos estratégicos ou flexibilização indireta de exigências técnicas pode configurar violação ao núcleo essencial do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.
A doutrina e parcelas relevantes da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal têm reconhecido a vedação ao retrocesso ambiental, segundo a qual avanços normativos não podem ser suprimidos sem substituição por mecanismos equivalentes de proteção.
Nesse contexto, políticas setoriais não podem operar como vetores indiretos de esvaziamento do licenciamento ambiental, especialmente quando impliquem tensionamento prático sobre procedimentos conduzidos por órgãos ambientais federais e estaduais.
6. Federalismo mineral: competências concorrentes e tensões territoriais
O impacto federativo do projeto merece tratamento autônomo.
Embora os recursos minerais sejam de competência da União, sua exploração incide diretamente sobre competências administrativas distribuídas entre os entes federativos.
O licenciamento ambiental, por exemplo, não é atribuição exclusiva de um único nível federativo, podendo ser exercido por órgãos federais, estaduais ou, em hipóteses específicas, municipais, conforme a natureza do impacto e os critérios legais de repartição.
Nesse contexto, a formulação de uma política nacional que concentre diretrizes estratégicas sem mecanismos robustos de coordenação pode tensionar o pacto federativo (arts. 18 e 23 da Constituição), ao interferir, ainda que indiretamente, em competências administrativas e no ordenamento territorial local.
Sem instrumentos claros de cooperação interfederativa, há risco de judicialização de conflitos de competência, sobreposição normativa e fragilização da autonomia local diante de projetos considerados “estratégicos”.
7. Direitos territoriais e consulta prévia
Ainda que o projeto não trate expressamente de territórios indígenas e comunidades tradicionais, seus efeitos indiretos são evidentes.
A expansão da mineração em áreas sensíveis pode colidir com o art. 231 da Constituição e com a Convenção nº 169 da OIT, que assegura o direito à consulta prévia, livre e informada.
Mais do que uma formalidade procedimental, trata-se de expressão de um dever de participação qualificada, voltado a garantir que decisões potencialmente impactantes sejam precedidas de diálogo efetivo com os grupos atingidos.
A ausência de salvaguardas explícitas nesse campo não afasta a incidência dessas normas, mas amplia o risco de conflitos jurídicos e de insegurança regulatória.
8. Entre a oportunidade e o risco
A proposição representa, em termos potenciais, uma tentativa de reposicionar o Brasil em uma cadeia produtiva estratégica.
Entretanto, sua eficácia dependerá de escolhas normativas e institucionais que ainda não se encontram plenamente delineadas.
Há, em síntese, dois caminhos possíveis:
- um modelo de extrativismo ampliado, com baixa agregação de valor e elevados custos socioambientais;
- ou uma política de industrialização associada à inovação, baseada na internalização de etapas produtivas e no fortalecimento da capacidade tecnológica nacional.
Conclusão
Do ponto de vista jurídico, o projeto é formalmente compatível com a Constituição, mas materialmente sensível em pontos cruciais.
Sem salvaguardas institucionais e sem integração com uma política industrial consistente, pode operar como instrumento de flexibilização regulatória indireta, com riscos de colisão com o regime ambiental, os direitos territoriais e o pacto federativo.
Por outro lado, se aperfeiçoado, pode se tornar peça relevante de uma estratégia nacional de desenvolvimento fundada na agregação de valor, no investimento em ciência e tecnologia e na afirmação da soberania econômica.
